II GSK 2286/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 837/13 w sprawie ze skargi Gminy W. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt. 2; 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz Gminy W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w R.; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 4. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz Gminy W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 22 października 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 837/13 w sprawie ze skargi Gminy W. na uchwałę Zarządu Województwa [...] w R. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny merytoryczno – jakościowej wniosku pn.: "Przebudowa i rozbudowa budynku Szkoły Podstawowej o salę gimnastyczną z łącznikiem – z wewnętrznymi instalacjami z niezbędną infrastrukturą techniczną" – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] w R. oraz zasądził od Zarządu Województwa [...] w R. na rzecz Gminy W. zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Zarząd Województwa [...] (dalej: Instytucja Zarządzająca lub Zarząd) oddalił protest złożony przez Gminę W. (dalej: Gmina), dotyczący oceny merytoryczno – jakościowej wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Przebudowa i rozbudowa budynku Szkoły Podstawowej o salę gimnastyczną z łącznikiem – z wewnętrznymi instalacjami, z niezbędną infrastrukturą techniczną", nr [...]. Protest dotyczył braku przyznania punktów podczas oceny merytoryczno – jakościowej projektu w zakresie kryterium VII "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola". Jak wynika z uzasadnienia oceny merytorycznej w odniesieniu do kryterium VII, zakres rzeczowy projektu nie obejmuje inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Projekt otrzymał łącznie 95,63 pkt i został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania. W proteście wniesionym od oceny w zakresie kryterium VII - Gmina podniosła, że z przyszłej sali gimnastycznej, korzystać będą uczniowie Szkoły Podstawowej w W. oraz szkół filialnych, jak także wychowankowie Przedszkola Samorządowego w W. Gmina wskazała ponadto, że żaden z zapisów wniosku nie wskazuje na fakt udostępniania obiektów na zasadzie umowy lub porozumienia i że wszystkie wymienione placówki wchodzą w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W., utworzonego z dniem 1 września 2012 r. Zarząd nie uwzględnił wniesionego protestu. W celu weryfikacji przedstawionych w proteście zarzutów Instytucja Zarządzająca powołała dodatkową Komisję Konkursową, składającą się z dwóch ekspertów, którzy nie brali udziału we wcześniejszej ocenie. Następnie Zarząd przedstawił uzasadnienie oceny wniosku w zakresie kryterium VII. Pierwszy ekspert stwierdził, że w zakresie rzeczowym projektu Gmina nie przedstawiła nakładów finansowych związanych bezpośrednio z robotami w przedszkolu. Podkreślił ponadto, iż wprawdzie redakcja kryterium VII nie jest zbyt precyzyjna, ale w świetle wyjaśnień dla wnioskodawców umieszczonych na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego, warunkiem przyznania punktów w ramach tego kryterium jest poniesienie kosztów w ramach robót budowlanych lub wyposażenia dotyczącego przedszkola. Drugi ekspert stwierdził, że przesłanka ww. kryterium nie będzie spełniona, gdyż projekt nie przewiduje realizacji inwestycji w istniejącym przedszkolu. W związku z powyższym Zarząd uznał, że brak jest przesłanek do uwzględnienia protestu. Na powyższą informację Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., zarzucając naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W uzasadnieniu Gmina wskazała, że treść kryterium nr VII, jak i treść wyjaśnień dla wnioskodawców wskazuje, iż wydatek ma być poniesiony na infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola i jego dotyczącą. Zdaniem Gminy, z dołączonych do protestu dokumentów wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczyć będzie budynku wykorzystywanego przez przedszkole, mieszczącego się na terenie kompleksu szkolnego. W tej sytuacji stanowisko zajęte przez Instytucję Zarządzającą jest dowolne i wewnętrznie sprzeczne. Na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. Zarząd wniósł o oddalenie skargi, podnosząc jednocześnie, iż budowa sali gimnastycznej nie jest inwestycją konieczną do realizacji zadań opiekuńczo-wychowawczych przedszkola, a korzystanie przez wychowanków przedszkola z sali gimnastycznej przy szkole podstawowej ma jedynie charakter uboczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. (dalej: Sąd I instancji lub Sąd) uznał skargę za uzasadnioną. Sąd I instancji stwierdził, że w ocenie Instytucji Zarządzającej, zakres rzeczowy złożonego projektu nie obejmuje inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola, dlatego nie przyznał Gminie punktów w tym kryterium. Zdaniem Sądu, ocena ta została dokonana z naruszeniem art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd wywiódł, że zasady wyboru projektów do dofinansowania ze Środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określa "Regulamin konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 w ramach osi priorytetowej V Infrastruktura Publiczna, działania: 5.1. Infrastruktura edukacyjna, schemat B – system oświaty (procedura standardowa)" – zał. do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] w R. z [...] września 2012 r. (dalej: Regulamin). Stosownie do treści Rozdziału 1. pkt 2 Regulaminu - postępowanie konkursowe prowadzone jest w oparciu o Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013, niniejszy Regulamin oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa polskiego i wspólnotowego. Zgodnie z Rozdziałem 4, pkt - 4.1.2.12 Regulaminu, przy ocenie merytoryczno – jakościowej projektu bierze się pod uwagę kryteria merytoryczne określone przez Instytucję Zarządzającą, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Kryteria te zostały określone w zał. nr 2 do uchwały Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 Nr [...] z [...] marca 2011 r. Kryterium jakościowe nr VII – "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola" stanowi, że kryterium będzie promować projekty obejmujące inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Jeśli zakres rzeczowy projektu obejmuje takie inwestycje, to przyznaje się 10 punktów, a jeśli nie, to przyznaje się 0 punktów. Ponadto z punktu - 4.1.2.13 Rozdziału 4 Regulaminu wynika, że ocena jakościowa dokonywana jest w szczególności na podstawie załącznika do studium wykonalności "Odniesienie do kryteriów oceny merytoryczno – jakościowej" (zał. nr 7 do Regulaminu) i "Dodatkowe wyjaśnienia dotyczące konkursu" (zał. nr 10 do Regulaminu). Załącznik nr 7 zawiera natomiast "Wyjaśnienia do kryteriów oceny merytoryczno - jakościowej" stanowiąc, iż kryterium promować będzie projekty obejmujące inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola, dlatego należy wykazać w zakresie rzeczowym projektu, czy i jaka infrastruktura będąca przedmiotem projektu wykorzystywana będzie przez przedszkole i że stosowną konkretną informację należy wpisać we wniosku w polu B.3; D.3. Ponadto wskazano, że punkty w ramach niniejszego kryterium nie będą przyznawane za uwzględnienie w projekcie infrastruktury wykorzystywanej przez oddział przedszkolny w szkole podstawowej. Zdaniem Sądu I instancji, wniosek Gminy spełnia kryterium nr VII, ponieważ inwestycja objęta wnioskiem o dofinansowanie jest inwestycją w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Ze złożonego wniosku o dofinansowanie i ze studium wykonalności projektu wynika, iż z nowej sali gimnastycznej korzystać będą zarówno uczniowie Szkoły Podstawowej w W., szkół filialnych, jak też wychowankowie Przedszkola Samorządowego w W. Sąd podkreślił, że wbrew ocenie ekspertów, omawiane kryterium nie wymaga, aby projekt przewidywał realizację inwestycji bezpośrednio w istniejącym przedszkolu. Wymagania takie nie wynikają z obowiązujących w tym zakresie przepisów, ponadto w uzasadnieniu przeprowadzonej ponownie oceny ekspert powołał się na "Wyjaśnienia dla wnioskodawców przygotowujących wnioski o dofinansowanie w ramach działania 5.1 B System oświaty RPO WP", zamieszczone już w trakcie naboru wniosków na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, z których wynika, że punkty nie zostaną przyznane, jeżeli zakres rzeczowy projektu obejmuje np. prace w zakresie sali gimnastycznej, z której korzystać będą również wychowankowie przedszkola. W celu uzyskania punktów należy uwzględnić roboty budowlane dotyczące przedszkola tj. zaplecza bezpośrednio przez przedszkole zarządzanego (pkt 5 wyjaśnień). Ww. wyjaśnienia nie zostały wymienione w katalogu przepisów, stanowiących ramy prawne dla oceny wniosków w przedmiotowym konkursie. Sąd zwrócił uwagę dodatkowo, że ich treść nie koresponduje z treścią kryterium nr VII i "Wyjaśnieniami do kryteriów oceny merytoryczno – jakościowej". Wobec powyższego Sąd I instancji wywiódł, iż Instytucja Zarządzająca w sposób nieuprawniony zawęziła rozumienie pojęcia "inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola" do robót budowlanych związanych bezpośrednio z budynkiem przedszkola. Przedmiotowe kryterium określone zostało w sposób ogólny, bez sprecyzowania, jak należy rozumieć pojęcie "inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola", a to oznacza, że dopuszczalne jest szerokie rozumienie tego pojęcia. Jedyne przewidziane w przepisach wyłączenie przyznania punktów w tym kryterium dotyczy infrastruktury wykorzystywanej przez oddział przedszkolny w szkole podstawowej, lecz w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Sąd wskazał ponadto, że Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła okoliczności, iż Szkoła Podstawowa w W. i Przedszkole Samorządowe w W. z dniem 1 września 2012 r. zostały połączone w Zespół Szkolno-Przedszkolny, który - jak wynika ze statutu tej jednostki organizacyjnej - ma wspólną bazę dydaktyczno-wychowawczą i opiekuńczą, a także wspólne kierownictwo. Dlatego wydatki na roboty budowlane związane z budową i wyposażeniem sali gimnastycznej dotyczą zarówno szkoły, jak i przedszkola, zaś z projektowanej sali gimnastycznej mają korzystać uczniowie i przedszkolaki z Zespołu Szkolno -Przedszkolnego w W. Sąd wywiódł także, iż skoro szkoła i przedszkole wchodzące w skład Zespołu mają wspólne kierownictwo i wspólne mienie, to roboty budowlane dotyczące mienia Zespołu, dotyczą również przedszkola, tj. zaplecza bezpośrednio przez przedszkole zarządzanego, dlatego sposób korzystania z sali gimnastycznej przez przedszkolaków mieści się w kryterium "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycję w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola". Sąd stwierdził także, iż przyznanie punktów w kryterium VI nie wyklucza przyznania punktów w kryterium VII. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego: a) art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie że Instytucja Zarządzająca RPO WP nie zapewniła przejrzystych reguł przy ocenie projektów; b) art. 26 ust. 1 pkt 3, 4 i 8 i ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z treścią Kryteriów Wyboru Finansowych Operacji RPO WP na lata 2007- 2013 i treścią Regulaminu Konkursu – punkt - 4.1.2.12 i 4.1.2.13, w tym dokumentami stanowiącymi integralną część regulaminu, tj. Lista załączników pkt 7 i 10 poprzez: - błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą nie znajduje oparcia w prawie i nie mieści się w granicach wytyczonych w przepisach art. 26 i 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w tym w systemie realizacji programu operacyjnego; - błędną wykładnię i przyjęcie, że treść wyjaśnień z 16 października 2012 r. znajduje się poza ramami prawnymi konkursu w sytuacji kiedy wyjaśnienia te zapewniają jednolitość oceny wniosków, a nadto znajdują swoje oparcie w zapisach regulaminu konkursu; c) art. 31 ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez jego niezastosowanie i pominięcie, że weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami istotnymi w danej sprawie, a to poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, iż nie zapewniono przejrzystych reguł przy ocenie projektu z pominięciem rozważenia istotnych regulacji, w szczególności, że ocena projektu w ramach oceny merytoryczno - jakościowej podpada pod art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, opartej na swobodnej ocenie zbliżonej do uznania administracyjnego; b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 30a ust. 3 i 30c ust. 2a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na dokonaniu tej oceny z pominięciem istotnych treści Regulaminu, "Wyjaśnień do kryteriów oceny merytoryczno – jakościowej" (załącznik nr 7 do Regulaminu) oraz treści procedury odwoławczej, przez przyjęcie, że treść wniosku spełnia warunki do przyznania punktów w kryterium VII oceny merytoryczno - jakościowej, a nadto pominięcie okoliczności, że procedura odwoławcza zabrania dołączania do protestu dodatkowych dokumentów niezałączonych do wniosku, a tym samym nie mogą one stanowić podstaw wniosków i ocen dokonywanych przy rozstrzyganiu protestów przez Instytucję Zarządzającą; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oraz niedokonanie interpretacji istotnych przepisów prawa w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego, poprzez przytoczenie jedynie ogólnych stwierdzeń mających potwierdzić wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem tych okoliczności, które to rozstrzygnięcie podważają; d) art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 7 pkt 3 i art. 1 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej przez obciążenie Zarządu Województwa [...] opłatą skarbową od pełnomocnictwa w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego (Gmina W.) korzysta ze zwolnienia z opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a tym samym nawet jej uiszczenie nie może obciążać strony przegrywającej sprawę. Zarząd Województwa [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Gminy W. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu do skargi kasacyjnej Zarząd wywiódł, że z zestawienia kryteriów VI i VII wynika, iż kryterium nr VII dotyczy takich projektów, które w zakresie rzeczowym uwzględniają wyposażenie lub roboty budowlane bezpośrednio wykorzystywane przez przedszkola, albowiem w innym przypadku dochodziłoby do dublowania punktacji za poszczególne kryteria. Sam fakt, zdaniem Zarządu, że wychowankowie przedszkola będą korzystać z sali gimnastycznej uwzględnia kryterium nr I, zaś wybudowanie sali gimnastycznej uwzględnia kryterium nr VI. Aby uzyskać punkty w kryterium nr VII zakres rzeczowy musi wiązać się z infrastrukturą bezpośrednio wykorzystywaną przez przedszkola. W przedmiotowej sprawie sam tytuł projektu wskazuje na rozbudowę szkoły podstawowej (nie przedszkola) przez budowę sali gimnastycznej, stąd też wymóg kryteriów konkretnego wskazania wydatków związanych z infrastrukturą wykorzystywaną przez przedszkole, w celu uniknięcia powielania punktacji w kilku kryteriach. Zarząd stwierdził ponadto, że Sąd I instancji pomija fakt, iż ocena merytoryczno - jakościowa jest formą oceny wartościującej w swojej istocie podobnej do uznania administracyjnego. Ocena ekspercka, której ustalenia zostały zaakceptowane i przyjęte przez Instytucję Zarządzającą nie nosi cech dowolności, tym samym należy przyjąć, że Sąd badający zgodność z prawem dokonanej oceny merytorycznej mającej charakter wartościujący nie może w nią ingerować. Zarząd podniósł także, iż zgodnie z obowiązującym systemem realizacji programu operacyjnego procedura odwoławcza nie może zostać oparta na dodatkowych dokumentach przedłożonych łącznie z protestem. Na podstawie art. 30a ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i § 2 pkt 4 procedury odwoławczej Instytucja Zarządzająca na etapie rozpatrywania protestu nie bierze pod uwagę dodatkowych dokumentów, które nie zostały dołączone do wniosku w trakcie jego oceny. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina W. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Zarządu Województwa [...] na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności uzasadnione jest odniesienie się do zarzutu związanego z naruszeniem prawa materialnego, przy czym zasadne jest najpierw ustosunkowanie się do zarzutu oznaczonego jako 1 lit. b). Należy wskazać, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W odniesieniu do zarzutów prawa materialnego, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej wskazującej na błędną wykładnię niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego nie należy ponadto podważać ustalonego stanu faktycznego, gdyż skutecznie można to uczynić stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania. Ponadto zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Zarzut zawarty w punkcie 1 lit. b) odnosi się do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 3, 4, 8 i ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z treścią Kryteriów Wyboru Finansowych Operacji RPO WP na lata 2007- 2013 i treścią Regulaminu Konkursu - punktów - 4.1.2.12 i 4.1.2.13, w tym dokumentami stanowiącymi integralną część regulaminu, tj. Listą załączników pkt 7 i 10, po pierwsze poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą nie znajduje oparcia w prawie i nie mieści się w granicach wytyczonych w przepisach art. 26 i 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w tym w systemie realizacji programu operacyjnego oraz po drugie, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że treść wyjaśnień z 16 października 2012 r. znajduje się poza ramami prawnymi konkursu, w sytuacji kiedy wyjaśnienia te zapewniają jednolitość oceny wniosków, a nadto znajdują swoje oparcie w zapisach regulaminu konkursu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak skonstruowanego zarzutu - w tym zarówno jego pierwszej i drugiej części - w całości. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - polegał błędny charakter wykładni przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wymienionych w pkt 1 lit. b) skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej odniósł się wyłącznie do wykładni norm zawartych w Kryteriach Wyboru Finansowych Operacji RPO WP na lata 2007 - 2013 i w Regulaminie Konkursu - punktów - 4.1.2.12 i 4.1.2.13, a także w załącznikach. Odnosząc się do zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że kryterium oceny merytorycznej nr VII (Zakres rzeczowy obejmuje inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola) musi wiązać się z infrastrukturą bezpośrednio wykorzystywaną przez przedszkola. Wniosek taki, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wynika ani z treści kryterium oceny merytorycznej nr VII, ani też z zestawienia tego kryterium z kryterium oceny merytorycznej nr I (Efektywność kosztowa projektu – stopień wpływu na osiągnięcie wskaźników RPO) oraz z kryterium oceny merytorycznej nr VI (Uwzględnienie w projekcie modernizacji lub budowy sali gimnastycznej). Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że przyznanie punktów w kryterium nr VI nie wyklucza przyznania punktów w kryterium nr VII. Autor skargi kasacyjnej kwestionując takie stanowisko nie wskazał natomiast podstawy prawnej, z której wynikałby, jak to określono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zakaz "dublowania punktacji" za poszczególne kryteria. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej do odmiennych wyników interpretacyjnych nie prowadzi również analiza załącznika nr 7 do Regulaminu zawierająca wyjaśnienia do kryteriów oceny merytorycznej - jakościowej - Dział B.1 System oświaty. Zgodzić należy się z twierdzeniem Autora skargi kasacyjnej, że zgodnie z kryterium nr VII należy wskazać jaka konkretnie infrastruktura służąca wychowankom przedszkoli daje uprawnienie do uzyskania punktacji w ramach tego kryterium. Nie chodzi tu zatem o jakąkolwiek infrastrukturę. W realiach sprawy tą – jak najbardziej – konkretną infrastrukturą, która miała być wykorzystywana przez przedszkola, miała być sala gimnastyczna. Ponadto nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w ramach kryterium oceny merytorycznej nr VII chodzi o infrastrukturę wykorzystywaną bezpośrednio przez przedszkola. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona wykładania kryterium nr VII jest bezpodstawnie zawężająca. Ani z treść kryterium, ani też z załącznika nr 7 zawierającego opis tego kryterium nie wynika warunek bezpośredniości wykorzystywania infrastruktury przez przedszkola. Ponadto nie wynika również warunek, że musi to być infrastruktura przedszkola. Gdyby rzeczywiście zamiarem autora treści kryterium oceny merytorycznej nr VII było wprowadzenie przesłanki bezpośredniości wykorzystywania infrastruktury przez przedszkola to kryterium to powinno być następujące: Zakres rzeczowy obejmuje inwestycje w infrastrukturę przedszkola. Natomiast w treści kryterium nr VII ujęto dodatkowy element, a mianowicie "wykorzystywanie" infrastruktury, bez jednoczesnego zastrzeżenia, że musi to być infrastruktura należąca do przedszkola. W konsekwencji zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż Instytucja Zarządzająca w sposób nieuprawniony zawęziła rozumienie pojęcia "inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola" do robót budowlanych związanych bezpośrednio z budynkiem przedszkola. W dalszej kolejności nie można zgodzić się ze stanowiskiem kwestionującym orzeczenie Sądu I instancji, ze względu na przyjęcie przez ten Sąd, że treść wyjaśnień z 16 października 2012 r. znajduje się poza ramami prawnymi konkursu. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienia te nie zostały wymienione w katalogu przepisów, stanowiących ramy prawne dla oceny wniosków w przedmiotowym konkursie. Stanowiska tego skutecznie nie zakwestionował natomiast autor skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jedynie na to, że w przypadku pojawiających się pytań dotyczących kwestii Regulaminu Instytucja Zarządzająca powinna mieć możliwość udzielania wnioskodawcom dodatkowych wyjaśnień. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy jednak odróżnić możliwość udzielania odpowiedzi na pytania od przyjęcia, że takie odpowiedzi (wyjaśnienia) będą stanowiły element stanu prawnego konkursu. Trafne jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgodnie z którym potraktowanie na równych prawach jako podstawy oceny wniosków wyjaśnień dla wnioskodawców oraz dokumentów zatwierdzonych przez Instytucję Zarządzającą doprowadziłoby do sytuacji, w której ta instytucja w sposób całkowicie dowolny mogłaby kreować kierunek dokonywanej wykładni kryteriów, a nawet dalej idąc zmieniać je, do czego nie ma uprawnienia w tym trybie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ujęty w punkcie 1 lit. c), dotyczący naruszenia art. 31 ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez jego niezastosowanie i pominięcie, że weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż Sąd I instancji nie pominął tego, że - jak ujął to autor skargi kasacyjnej - weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w wyroku z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, zgodnie z którym sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym tzn. nie analizują trafności merytorycznej oceny wniosków przez ekspertów w zakresie posiadanej przez nich wiedzy specjalistycznej. Nie wkraczają zatem w szczegółowe rozważania nt. przedłożonych przez potencjalnego beneficjenta rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie. Według autora skargi kasacyjnej ocena ekspercka może sprowadzać się do oceny zgodności prawidłowości stosowania prawa przez instytucję zarządzającą, określonego w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz jej przepisów wykonawczych, a także w regionalnym programie operacyjnym i w regulacjach zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż sąd badający zgodność z prawem dokonanej oceny merytorycznej mającej charakter wartościujący - co należy szczególnie podkreślić - nie może w nią ingerować. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, gdyż przede wszystkim prowadzi ono w istocie do daleko idącego ograniczenia sądowej kontroli w zakresie przeprowadzania konkursów na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w konsekwencji czyniąc ją iluzoryczną. Kontrola, a konsekwencji również ocena w przedstawionym wyżej zakresie jest bowiem, za sprawą art. 30c, art. 30d i art. 30e ustawy o zasadach polityki rozwoju, domeną sądu administracyjnego, który ponadto w żadnej mierze nie jest związany w tej płaszczyźnie opiniami ekspertów. Niezasadny jest również zarzut zawarty w punkcie 1 lit. a), dotyczący naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Instytucja Zarządzająca RPO WP nie zapewniła przejrzystych reguł przy ocenie projektów. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrazem braku zapewnienia przez Instytucję Zarządzającą przejrzystych reguł przy ocenie projektów było w szczególności publikowanie wyjaśnień sprzecznych z regionalnym programem operacyjnym i z regulacjami zawartymi w systemie realizacji programu operacyjnego. Wyjaśnienia z 16 października 2012 r., w zakresie punktu 5, w którym wskazano, że w ramach kryterium "Zakres rzeczowy obejmuje inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola" punkty nie zostaną przyznane jeżeli zakres rzeczowy projektu obejmuje np. prace w zakresie sali gimnastycznej, z której korzystać będą również wychowankowie przedszkola. W celu uzyskania punktów w niniejszym kryterium należy uwzględnić we wniosku o dofinansowanie roboty budowlane i/lub wyposażenie przedszkola tj. dotyczące zaplecza bezpośrednio przez przedszkole zarządzanego nie znajdowało żadnego oparcia w regionalnym programie operacyjnym i w regulacjach zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego. Ponadto wyjaśnienia, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie stanowiły instrumentu zapewniającego przejrzystość oraz zagwarantowanie jednolitości oceny projektów, ale prowadziły wręcz do dezinformacji w sferze interpretacji kryterium oceny merytorycznej nr VII. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ujęte w punkcie 2 lit. a) – c). Nie jest w szczególności zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami istotnymi w danej sprawie, co było związane, zdaniem autora skargi kasacyjnej z poprzestaniem na ogólnym stwierdzeniu, iż nie zapewniono przejrzystych reguł przy ocenie projektu z pominięciem rozważenia istotnych regulacji, w szczególności, że ocena projektu w ramach oceny merytoryczno - jakościowej podpada pod art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, opartej na swobodnej ocenie zbliżonej do uznania administracyjnego. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Ponadto, co szczególnie należy podkreślić, przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wreszcie należy wskazać, że tak ujęte naruszenie przepisów postępowania, wiązało się z uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej należy dojść do wniosku, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie przez Sąd I instancji na naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z niezapewnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów stanowiło kompletną podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd I instancji w żadnej mierze nie pominął przy rozpatrywaniu skargi innych przepisów tej ustawy, a w szczególności art. 5 ust. 11 (w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 i art. 19 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 i art. 31 ust. 1, czemu dał wyraz w szczególności odmawiając uwzględnienia wyjaśnień z 16 października 2012 r. jako reguł zaliczanych do ram prawnych oceny wniosków w konkursie oraz ignorując oceny ekspertów, które zamiast odnosić się do kwestii techniczno - merytorycznych, wkroczyły w "obszar" zastrzeżony sądowi administracyjnemu, a mianowicie w obszar oceny przeprowadzenia konkursu przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie 2 lit. b), dotyczący naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 30a ust. 3 i 30c ust. 2a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z postanowieniami art. 103 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że w postępowaniu przed Sądem I instancji nie przeprowadzono postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd ten nie mógł naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 396/08 skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a wymaga wskazania uchybień w zakresie postępowania dowodowego z dokumentu, którego nie przeprowadził wojewódzki sąd administracyjny, bądź przeprowadził je błędnie. Podkreślenia wymaga fakt, że wspomniane odesłanie nie ma charakteru ogólnego i nie odnosi się do całego rozdziału k.p.c. dotyczącego postępowania dowodowego, a jedynie do dowodu z dokumentu. W związku z tym niewłaściwe jest powoływanie art. 233 § 1 k.p.c., który stanowi ogólną zasadę swobodnej oceny dowodów i ma zastosowanie w postępowaniu cywilnym, a nie w sądowoadministracyjnym. Wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Wyjątek został określony w art. 106 § 3 P.p.s.a. Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Jeżeli sąd administracyjny nie przeprowadzi postępowania dowodowego na zasadach określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a., to niezasadny jest również zarzut dokonania wadliwej swobodnej oceny dowodów. Warunkiem przeprowadzenia oceny dowodów jest bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje ponadto swobodnej oceny dowodów zgromadzonych na etapie postępowania administracyjnego (konkursowego) przez organy administracyjne (instytucje zarządzające). Sąd ten dokonuje natomiast weryfikacji, czyli oceny procesu swobodnej oceny dowodów przeprowadzonego przez te podmioty. Nie jest zasadny również zarzut zawarty w punkcie 2 lit. c), dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oraz niedokonanie interpretacji istotnych przepisów prawa w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego, poprzez przytoczenie jedynie ogólnych stwierdzeń mających potwierdzić wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem tych okoliczności, które to rozstrzygnięcie podważają. W zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, stosownie do którego przepis art.141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, zarzut naruszenia przepisu art.141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie prawa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybień brak. Z przyczyn podanych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w zakresie punktu 1 zaskarżonego wyroku. Trafny natomiast okazał się zarzut zamieszczony w punkcie 2 lit. d), a dotyczący naruszenia art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 7 pkt 3 i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej przez obciążenie Zarządu Województwa [...] opłatą skarbową od pełnomocnictwa w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego (Gmina W.) korzysta ze zwolnienia z opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a tym samym nawet jej uiszczenie nie może obciążać strony przegrywającej sprawę. Zgodnie z postanowieniami art. 7 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej zwalnia się od opłaty skarbowej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ze względu na ustawowe zwolnienie Skarżącej z opłaty skarbowej, zwrot kosztów postępowania w części dotyczącej opłaty skarbowej w kwocie 17 zł nie mógł zostać ujęty w katalogu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy W. kwotę 440 zł tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w R. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił natomiast na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez Zarząd Województwa [...]. Przyjął bowiem, iż wniosek ten nie był zasadny z uwagi na fakt, że w wyniku częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej nie został uchylony wyrok uwzględniający skargę, a tylko rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy W. kwotę 180 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2-3 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).