I OW 74/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. S. o przyznanie zasiłku celowego oraz przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia realizowanego przez Stowarzyszenie Centrum Pomocy "P." w R. postanawia: wskazać Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 2 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy P. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. S. o przyznanie zasiłku celowego oraz przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia realizowanego przez Stowarzyszenie Centrum Pomocy "P." w R. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 8 stycznia 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej jako: "GOPS w P.") wpłynęło zawiadomienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z 31 grudnia 2018 r., znak: [...], wraz z rodzinnym wywiadem środowiskowym (część I) i wnioskiem strony o udzielenie pomocy w formie schronienia realizowanego przez Stowarzyszenie Centrum Pomocy "P." w R., zasiłku celowego na zakup odzieży zimowej i zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zawiadomił, że nie jest właściwy w sprawie ze względu na regulację art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, dalej u.p.s.). W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazano, że zgodnie z danymi zawartymi w wywiadzie, strona przebywa w schronisku od 28 listopada 2018 r. ze względu na trudną sytuację życiową. Nie posiada żadnego źródła dochodu, choruje, legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego i twierdzi, że nie ma gdzie mieszkać, gdyż od 7 lat przebywa poza domem, gdzie posiadał ostatni adres stałego zameldowania (Z., [...] P.). Wnioskodawca wskazał, że ze względu na regulację art. 101 ust. 3 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Strona ubiega się o świadczenia, o jakich mowa w art. 101 ust. 4 u.p.s. i jej wniosek powinien być rozpatrzony w miejscu jej aktualnego pobytu zatem organem właściwym do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta R. Sytuację, w której znajduje się strona należy uznać za sytuację szczególną w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s., gdyż ubiegający się o pomoc jest osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki. Ponadto, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową, należy sprawę zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki, gdyż konieczna jest natychmiastowa pomoc w postaci zakupu odzieży zimowej oraz leków. Ubiegający się o pomoc od kilku lat faktycznie nie zamieszkuje na terenie gminy P., co potwierdza jego była żona, która jednocześnie przyznaje, że zdaje sobie sprawę, iż były mąż w każdej chwili ma prawo powrotu i zamieszkania w domu, którego jest jego współwłaścicielem. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 21 listopada 2018 r., I OW 173/18, "mając na uwadze art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 u.p.s., za szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., uznać należy trwałą utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z: 19 lipca 2017 r., I OW 77/17 i z 28 maja 2014 r., I OW 19/14)". W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., wniósł o wskazanie Wójta Gminy P. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że strona jest osobą bezdomną od 7 lat i przez cały czas swojej bezdomności przebywa w ośrodkach przeznaczonych dla osób bezdomnych. W ocenie pracownika socjalnego MOPS w R. oraz w świetle zebranego materiału dowodowego brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie przyznania świadczeń w pomocy społecznej w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s., albowiem: strona od ponad miesiąca znajduje się pod opieką Stowarzyszenia Centrum Pomocy "P." w R., gdzie ma zapewniony nocleg oraz całodzienne wyżywanie; Stowarzyszenie to posiada magazyn odzieży i obuwia, stosownego do pory roku, które przeznaczone są dla podopiecznych placówki; w trakcie sporządzania wywiadu środowiskowego ubiegający się o pomoc znajdował się w dobrej kondycji zdrowotnej i nie posiadał żadnych dokumentów potwierdzających, że leczy się lub poniósł koszty związane z leczeniem; pisemnie zobowiązał się do zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w R.; od kilku lat nie zamieszkuje na terenie gminy P., jednak wciąż jest tam zameldowany na pobyt stały i jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego oraz działki. Tym samym nie ma trwałej utraty związku między osobą a gminą ostatniego jej miejsca zameldowania na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy P. a Prezydentem Miasta R. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego oraz przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia realizowanego przez Stowarzyszenie Centrum Pomocy "P." w R. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejsce zamieszkania ustalane jest z uwzględnieniem przesłanek z art. 25 k.c. Pobyt w schronisku dla bezdomnych, ze względu na swój interwencyjny i przejściowy charakter, nie jest zamieszkiwaniem w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. i nie może służyć do ustalenia miejsca zamieszkania, brak jest bowiem w takim przypadku zamiaru stałego pobytu. Od zasady z art. 101 ust. 1 u.p.s. przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.) Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega kwestia czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny. Przebywając w schronisku dla bezdomnych strona nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Mimo zameldowania na pobyt stały, okoliczności sprawy nie potwierdzają także, aby ubiegający się o pomoc miał możliwość powrotu do miejsca zameldowania. Jakkolwiek wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu wójt Gminy P. nie zweryfikował wszystkich okoliczności związanych z opuszczeniem miejsca zameldowania i skutków orzeczonego rozwodu, to faktem jest, że od siedmiu lat strona nie mieszka pod adresem zameldowania, nie utrzymuje kontaktów z dziećmi i rodziną, sama stwierdza brak możliwości powrotu do miejsca zameldowania. Ustawodawca w art. 6 pkt 8 u.p.s., definiując bezdomność na potrzeby ustawy nie wprowadził warunku, aby brak możliwości mieszkania w miejscu zameldowania miał charakter prawny, wynikał z braku tytułu do lokalu miejsca zameldowania. Mając na uwadze przedmiot działań pomocy społecznej, należy raczej uznać, że ustawodawca dostrzega możliwość popadnięcia w bezdomność także przez osoby formalnie dysponujące tytułem do lokalu mieszkalnego, ale ze względu na konflikt rodzinny pozbawione faktycznej możliwości wspólnego zamieszkiwania z byłym współmałżonkiem czy dziećmi. Skoro strona w miejscu zameldowania nie przebywa od siedmiu lat, nie utrzymuje kontaktów z rodziną, przez cały czas korzysta z miejsc w schroniskach dla bezdomnych, a jednoczenie nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, należy uznać, że jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., wobec czego gminą właściwą w sprawach pomocy społecznej jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. Natomiast art. 101 ust. 3 u.p.s. nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem jak trafnie podniósł Prezydent Miasta R., ubiegający się o pomoc nie znajdował się w sytuacji niecierpiącej zwłoki, jak też nie uzasadniała tego jego osobista sytuacja. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.