IV SA/Wa 1009/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - UZASADNIENIE Prezydent W. decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku "K". stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji wskazanego w tej decyzji przedsięwzięcia, planowanego do realizacji na działkach ew. nr [...], [...], [...], [....], [...], [...], [....], [...], obręb [...]-[...]-[...], przy ul. [...] w. W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło S. z siedzibą w W. (określane dalej jako "Stowarzyszenie"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [....], na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływanego dalej jako "K.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Stowarzyszenie nie brało udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta W. z [...] grudnia 2013 r. i decyzja ta nie została Stowarzyszeniu doręczona. Następnie podał, że organ I instancji dokonał doręczenia przedmiotowej decyzji pierwszoinstancyjnej wszystkim stronom postępowania za pośrednictwem poczty polskiej. Ze zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji wynika, że ostatnie doręczenie nastąpiło [...] grudnia 2013 r. i w związku z powyższym decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r., stała się ostateczna [...] stycznia 2014 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie za pośrednictwem poczty [...] stycznia 2014 r., a zatem po dniu, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna, co – w ocenie Kolegium – przesądza o niedopuszczalności odwołania. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 31 K.p.a. oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, po. 706 ze zm.) o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91, w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w powiązaniu z art. 10a dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (tekst pierwotny OJ L 175 z 5 lipca 1985 r., s. 40–48. Wersja polska Dz.Urz. UE z 2004 r., wyd. spec., rozdz. 15, t. 1, s. 248–256 ze zm.). W skardze Stowarzyszenie powołało się na orzeczenie w sprawie 14/83, von Kolson and Kamman v. Land Nordrhein-Westfalen, ECR 1984, s. 1891 oraz orzeczenie w sprawie 103/88, Costanzo v. Commune di Milano, ECR 1989, s.1839. Następnie wskazało, że w wyniku wezwania w 2006 r. Komisji Europejskiej do usunięcia przez Polskę niezgodności z prawem unijnym określonym w Dyrektywie 85/337/WE, prawo polskie w tym zakresie zostało zmienione w 2008 r., poprzez przyjęcie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm. dalej: u.u.i.ś.). W uzasadnieniu do ustawy wskazano, że "W związku z zarzutem Komisji Europejskiej dotyczącym nieprawidłowej transpozycji pojęcia <> z art. 1 ust 2 dyrektywy 85/337/EWG, konieczne stało się znaczne rozszerzenie zakresu uprawnień przysługujących organizacjom ekologicznym w postępowaniu z udziałem społeczeństwa i w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. (...) w projekcie przewiduje się zrównanie statusu organizacji ekologicznych i pozostałych członków <> w rozumieniu dyrektywy, jakimi są na gruncie prawa polskiego strony postępowania administracyjnego (art. 28 i 29 K.p.a.). Zarówno strony postępowania, jak i organizacje ekologiczne muszą mieć zagwarantowane takie same prawa". Stowarzyszenie wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych udział organizacji ekologicznej w sprawach dotyczących środowiska traktuje się reglamentacyjnie, co nie wynika z ustalonego porządku prawnego, lecz jest wynikiem dowolnej interpretacji przez składy orzekające art. 10a dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, polegającej na maksymalnym ograniczaniu udziału społeczeństwa w tym segmencie spraw, czyli ignorowaniu podstawowego celu Konwencji z Aarhus, jakim jest odejście od klasycznej koncepcji legitymacji procesowej poprzez przyznanie statusu strony również społeczeństwu lub zainteresowanemu społeczeństwu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), określanej dalej jako p.p.s.a. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zostało ono wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego, bez naruszenia przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; przy czym postanowienie to jest ostateczne i może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postępowanie przed organem odwoławczym składa się z fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy ma obowiązek ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie. Wspomniana niedopuszczalność postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuacje wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wystosowania tego środka zaskarżenia albo wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Należy podkreślić, że sytuacja wniesienia odwołania przez jednostkę pozbawioną legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia obejmuje przypadek, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W razie, gdy odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać jej odwołanie. Warunkiem jednak skuteczności czynność procesowej – wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 129 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 K.p.a. Prawidłowo organ wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że ostatnie doręczenie decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2013 r. nr [...], nastąpiło [...] grudnia 2013 r. i w związku z powyższym decyzja Prezydenta W. z [...] grudnia 2013 r., stała się ostateczna [...] stycznia 2014 r. Stowarzyszenie, które nie było stroną postępowania i nie brało w nim udziału, złożyło odwołanie za pośrednictwem poczty [...] stycznia 2014 r., a zatem po dniu, od którego przedmiotowej decyzji można przypisać przymiot ostateczności. Organ odwoławczy, badając czy można uznać odwołanie Stowarzyszenia za wniesione w terminie, słusznie podkreślił, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Skoro Stowarzyszenie nie było stroną postępowania, w którym została wydana decyzja Prezydenta W. z [...] grudnia 2013 r. i stała się ostateczna [...] stycznia 2014 r., to prawidłowo organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie mogło zostać skutecznie wniesione [...] stycznia 2014 r. W związku z tym słusznie organ zakwalifikował odwołanie złożone przez Stowarzyszenie za pośrednictwem poczty [...] stycznia 2014 r. jako niedopuszczalne. Należy przy tym zaznaczyć, że organ odwoławczy nie miał możliwości zbadania, czy Stowarzyszeniu należy przyznać przymiot strony postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta W. Dopiero bowiem wniesienie odwołania w terminie pozwoliłoby organowi odwoławczemu zbadać legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wobec tego za niezasadne uznać należy zarzuty odwołania zmierzające do wykazania, że naruszone zostały przepisy art. 31 K.p.a. oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Dostęp do informacji o środowisku, zapewniony w szczególności przez udział stowarzyszenia nie może bowiem znosić rozwiązań procesowych, tworzących ramy działania organu. Odwołanie zawsze bowiem musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 K.p.a.). Terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Przywołane przez skarżącą przepisy nie dają podstawy do uznania, że mamy do czynienia z wyłomem od zasad ogólnych. Z tych samych względów nie może odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez Stowarzyszenie na wskazane w skardze orzeczenia. Dodatkowo należy wskazać, że twierdzenie, iż podmiot (nawet któremu przysługuje przymiot strony), który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu i to zarówno w całym, jak i pewnym jego stadium (np. na skutek niedoręczenia decyzji) może złożyć odwołanie tylko do momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna dla stron biorących udział w postępowaniu, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego przez inne strony, jest ugruntowane w judykaturze. Po tym terminie może wystąpić wyłącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania (tak NSA w wyroku z 10 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2247/85 - nie publ., a także w "Postępowanie administracyjne" Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno, wyd. Zachodnie Centrum Organizacji Zielona Góra 1999 r., str. 142, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski C.H. Beck, Warszawa 1996 r., str. 565). Utrata prawa odwołania następująca w takim przypadku czyni go niedopuszczalnym, a jego wniesienie obliguje organ II instancji do stwierdzenia jego niedopuszczalności postanowieniem wydanym w oparciu o art. 134 K.p.a. Niedopuszczalność odwołania wyklucza przy tym badanie kwestii zachowania terminu do jego wniesienia, a także czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na marginesie zatem jedynie Sąd wskazuje, że z akt sprawy nie wynika, by przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, wniosek takie nie wynika z treści odwołania z [...] stycznia 2014 r. (karta 2 akt sprawy). Zauważyć należy, że jest to odmienna sytuacja od przypadku, gdy stwierdzenie w wyniku rozpoznania odwołania, że podmiot odwołujący się nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119) wskazano, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.". Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.