II SA/Bd 817/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Chełmnie, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Papowo Biskupie z dnia 28 grudnia 2011 r., nr XII/58/2011, podjętą w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie publikacji podjętej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z uwagi na powyższe, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Po wniesieniu odpowiedzi na skargę, w piśmie z 25.10.2019 r. poinformowano, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XI/54/19 z dnia 30 września 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zatem utraciła moc uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Należy się jednak odwołać do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506)- dalej: "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1390). Prokurator Rejonowy wskazuje na istotne naruszenie prawa, które jest wynikiem zaniechania publikacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym. W odpowiedzi na powyższe zarzuty, organ administracji nie kwestionuje zasadności stanowiska, co do konieczności publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wskazuje jednak na wygaśnięcie zaskarżonej uchwały w związku z podjęciem uchwały Nr XI/54/19 z dnia 30 września 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem skargi uchwała, posiada cechy aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19; www.cbis.nsa.gov.pl). Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19; www.cbois.nsa.gov.pl). Dalej wskazać należy, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż wbrew powyżej wywiedzionemu obowiązkowi, zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Jak wynika z treści § 6 uchwały, w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami stwierdzono, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia". Tym samym, niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze, niezależnie od przyczyn tego zaniechania (w tym w konsekwencji błędnej oceny charakteru uchwały dokonanej przez organ nadzoru), stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g., jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest zatem w całości nieważna. Nie ma wpływu na zasadność stwierdzenia nieważności, podjęcie nowej uchwały i stwierdzenie wygaśnięcia poprzedniej. Stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność a uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie, stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są zatem odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt: K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017r., I OSK 1055/17). Należy zgodzić się także ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 1922/11, że właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano, jest stwierdzenie jego nieważności. Brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały przez Radę Gminy. Odmienne stanowisko, zgodnie z którym brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego powoduje, że akt taki nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16) nie może być w realiach rozpoznawanej obecnie sprawy uznane za prawidłowe. Mając na uwadze zasadność wniesionej skargi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.