I OSK 1236/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1923/11 w sprawie ze skargi A.V., M.V. i J.V. na decyzję Ministra I. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1923/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. V., M. V. i J. M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwotę po 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 1968 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości, położnej w G., przy ul. G., [...] z całej nieruchomości o pow. ok. 10 ha, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V. Obecnie działki nr [...] stanowią własność G. Spółdzielni Mieszkaniowej, a działka nr [...] stanowi część gminnej drogi publicznej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1968 r. nr [...] wystąpił spadkobierca byłych właścicieli nieruchomości – A. V. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a., nieważność ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1968 r. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Prezydent Miasta G. oraz G. Spółdzielnia Mieszkaniowa. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w związku z czym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. i umorzył postępowanie nadzorcze, wskazując na niewłaściwość Ministra Budownictwa do orzekania w sprawie, a zatem bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej. Minister wyjaśnił, że w myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przy czym stosownie do utrwalonego orzecznictwa oraz poglądów doktryny właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej – w przypadku zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Jednocześnie w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę fakt, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Zdaniem Ministra przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. określany jest według nowego stanu prawnego. Z kolei przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Powyższe oznacza zatem, że w niniejszej sprawie zasadnym jest ustalenie organu właściwego w odniesieniu do decyzji organu I instancji, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Minister wskazał również, że w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w pierwszej instancji był organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przy czym w tej konkretnej sprawie właściciel nie złożył odwołania od decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium. Wobec powyższego Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zatem stosownie do art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – dalej u.g.n.) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 u.g.n.). Na podstawie art. 9a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest wojewoda. A. V., M. V. i J. M. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1923/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1968 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości, położnej w G., przy ul. G., wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G., oznaczonej katastralnie jako parcele [...] o pow. 2013 m2. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę ponownie biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że to nie Minister Infrastruktury ale Wojewoda P. jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Powołując się na stanowisko judykatury Minister Infrastruktury wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 k.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), to Minister Infrastruktury doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1968 r. powinien być Wojewoda, co oznacza konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania. Odnosząc się do powyższej koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, Sąd podkreślił, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (m.in. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 157 k.p.a., Lex 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03). Zdaniem Sądu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Sąd podkreślił, że wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i nadal w powinna być stosowa (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 809/11, I SA/Wa 935/11, I SA/Wa 870/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie 8 czerwca 1963 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie Minister, będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). W obecnie obowiązującym stanie prawnym w związku z przekształceniem z dniem [...] listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1969 r. Dlatego też zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się z oceną organu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1963 r., kiedy orzekał o wywłaszczeniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 k.p.a. i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G., b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą, c) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; – dalej u.g.n.) oraz art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4, art. 157 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), polegającą na uznaniu, iż Wojewoda pełni funkcje organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej bez uwzględnienia faktu, iż do jego właściwości należą wszystkie sprawy zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) nie są zasadne. Artykuł 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w wyniku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym expressis verbis art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą umorzenia postępowania, przyjętą przez Ministra, był brak właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie się przez organ administracji publicznej od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest dopuszczalne tylko w razie gdy organ w sprawie nie ma kompetencji szczególnej. Błędna wykładnia przepisów o właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a w następstwie umorzenie postępowania, stanowi zarówno wadliwość materialnoprawną i procesowoprawną. Przepisy prawa procesowego określają tryb postępowania w razie ustalenia braku właściwości. Umorzenie postępowania z powodu braku właściwości, pomimo że w sprawie organowi administracji publicznej przysługiwała właściwość można zakwalifikować do naruszenia przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie zatem środka wobec zaskarżonej decyzji uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma oparcie w przepisach prawa. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób ustalenie właściwości rzeczowej, normuje właściwość miejscową oraz właściwość instancyjną. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji decyzji (postanowień) wydanych w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zdolność prawna do prowadzenia postępowania była i jest przyznana organom wyższego stopnia. Takie rozwiązanie przyjęte było w Kodeksie postępowania administracyjnego przed nowelizacją w 1980 r. jak i po nowelizacji. Według pierwotnego brzmienia regulacji właściwości w sprawie nieważności decyzji (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168), art. 138 § 1 stanowił: "Właściwy do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej – ten organ". Tak właściwość instancyjna do stwierdzenia nieważności została uregulowana po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. Według art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym nowelizacją (tekst jedn. Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26) "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej – ten organ". Po reformie ustrojowej nadano nowe brzmienie. Według art. 157 § 1 "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Nie zmieniono jednak zasady ustalenia właściwości instancyjnej. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia wobec organy, który wydał decyzję. Art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc o właściwości organu wyższego stopnia nie wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia. Przesądza o tym regulacja w art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwotnym brzmieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 13 "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do prezydiów rad narodowych – prezydia rad narodowych wyższego stopnia, w stosunku zaś do prezydiów wojewódzkich rad narodowych – Rada Ministrów z zastrzeżeniem przepisu art. 110 § 4 (...)". Po zmianach ustrojowych z systemu organów administracji państwowej, którym przyznana została kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego wyłączono Radę Ministrów, nadając nowe brzmienie art. 5 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją była zmiana w regulacji właściwości organów wyższego stopnia. Zmiany te zostały wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego nowelizacją z 1980 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26) "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego – właściwi w sprawie ministrowie (...)". W sprawach zatem, w których organem orzekającym w pierwszej instancji były terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, organem wyższego stopnia jest rzeczowo właściwy minister. Nie ulega wątpliwości, że aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przyjmuje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zachowanie w pełni kompetencji ministrów do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) daje podstawy do wyprowadzenia właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2012, nr 4, poz. 60). Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 5 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika kompetencja ogólna ministrów do prowadzenia postępowania co daje podstawy do wyprowadzenia właściwości instancyjnej na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 1071 ze zm.). Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Regulacja art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy regulacji właściwości instancyjnej wobec decyzji organów samorządu terytorialnego. Można ją zatem stosować do rozwiązań aktualnie obowiązujących, a w pozostałym zakresie tylko gdy w wyniku zniesienia organów nie można przypisać właściwości do prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej. W strukturze ustrojowej nie zniesiono organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego. Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 712/12 i sygn. akt I OSK 711/12. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.