II GSK 3962/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 35/16 w zakresie odrzucenia skargi R. C. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji nakazującej odkupienie wyrobów objętych zakazem wprowadzenia do obrotu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 35/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. C. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji nakazującej odkupienie wyrobów objętych zakazem wprowadzania do obrotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] grudnia 2015 r., skierowanym do Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie, R. C. prowadzący A. z siedzibą w T. (dalej: skarżący), na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) w zw. z art. 41c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935; dalej u.s.o.z.), wniósł o wydanie przez Państwową Inspekcję Pracy decyzji o nakazie odkupienia maszyn przez spółkę "B." Sp. j. z siedzibą w G. zindywidualizowanych maszyn będących własnością R. C.. Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie stwierdził, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie kontrolne prowadzone było wobec "B." Sp. j., zatem to ten podmiot posiadał status strony. R. C. miał możliwość, zgodnie z art. 41c ust. 4 u.s.o.z., złożyć żądanie nakazania przez organ administracji publicznej odkupienia wyrobu. Niezależnie od tego, czy takie żądanie zostało złożone, organ kontroli miał jedynie możliwość nakazania odkupienia wyrobu, nie był zaś przedmiotowym żądaniem związany. Podmiot składający żądanie nakazania przez organ administracji publicznej odkupienia wyrobu nie ma możliwości zaskarżenia decyzji, która nie przychyla się do żądania i nakazuje wyłącznie wycofanie wyrobu z obrotu lub z użytku. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. skarżący, na podstawie art. 37 k.p.a., wniósł zażalenie na bezczynność OIP, żądając wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o nakazie odkupienia przez "B." Sp. j. z siedzibą w G. maszyn, będących własnością skarżącego i uznania go za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., który ma w zakresie wnioskowanej decyzji interes prawny do działania w sprawie. Pismem z [...] lipca 2016 r. Główny Inspektorat Pracy poinformował skarżącego, że jego skarga na bezczynność OIP złożona w związku z negatywnym rozpatrzeniem pisma z [...] grudnia 2015 r. nie znalazła uzasadnienia. Wyczerpującej odpowiedzi na wniosek OIP udzielił pismem z [...] lutego 2016 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę R. C. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi, szczegółowymi lub innymi wymaganiami, co czyni niezasadnym jego zarzut o bezczynności organu w związku z brakiem wydania decyzji w przedmiocie nakazania odkupienia maszyn przez spółkę "B.", a w konsekwencji stanowi o niedopuszczalności skargi z [...] sierpnia 2016 r. wniesionej do Sądu, z uwagi na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., nazywanej dalej: p.p.s.a.). Ponadto WSA wskazał, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego, albowiem nie wskazał przepisu prawa materialnego, na podstawie którego mógłby wnosić o wydanie decyzji. Z tych względów wniosek R. C. – zdaniem Sądu – nie wszczął postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej odkupienie wyrobów objętych zakazem wprowadzenia do obrotu, a co za tym idzie skarżący nie mógł zarzucić organowi bezczynności w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i nadanie skardze biegu, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa procesowego: art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że podmiot składający żądanie nakazania przez organ administracji publicznej odkupienia wyrobów nie ma możliwości zaskarżenia decyzji z uwagi na brak interesu prawnego, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie skarżący ma interes prawny w żądaniu wydania stosownej decyzji w postaci odkupienia maszyn przez "B." Sp. j. z siedzibą w G.; art. 28 k.p.a. przyjętego jako uzasadnienie stanowiska organu I instancji oraz Sądu I Instancji polegającego na przyjęciu, iż skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy skarżący ma w zakresie wnioskowanej decyzji interes prawny do działania w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze, że jako faktycznie władający maszynami żąda on nakazania ich odkupienia przez "B." Sp. j. z siedzibą w G., art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. polegające na przyjęciu, że sprawa w przedmiocie nakazania odkupienia maszyn została rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o nakazie odkupienia maszyn przez "B." Sp.j. w siedzibą w G., a organ administracji publicznej nie rozstrzygnął sprawy w formie decyzji oraz nie wydał żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło skarżącemu wniesienie środka zaskarżenia, wydając wyłącznie decyzję o nakazie wycofania z obrotu przedmiotowych maszyn, II. przepisu prawa materialnego, a to: art. art. 41 c ust. 3 u.s.o.z. w zw. z art. 41 c ust. 4 u.s.o.z. polegającego na niewydaniu decyzji przez Okręgowego Inspektora Pracy w przedmiocie nakazania odkupienia przez Spółką Jawną "B." z siedzibą w G., zindywidualizowanych maszyn będących własnością R. C., w sytuacji gdy zgodnie z art. 41 c ust. 4 u.s.o.z., jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono, że wyrób nie spełnia zasadniczych, szczegółowych lub innych wymagań, a w tym jeśli maszyny są wadliwe oraz nie spełniają standardów w zakresie bezpieczeństwa i prawidłowego oznakowania należy wydać decyzję o nakazie odkupienia wyrobu na żądanie osób, które faktycznie nim władają, mając w szczególności na uwadze fakt, że R. C. wnioskował o odkupienie przedmiotowych maszyn przez Spółkę Jawną "B." w G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny, czy zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozważając tę kwestię, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w sprawach, w których organy nie wydały, pomimo prawnego obowiązku, aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., to znaczy decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej albo pisemnej interpretacji przepisu prawa podatkowego. Oznacza to, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 78). Wobec tego należy ocenić, czy stronie przysługiwałaby skarga na akt, którego niewydanie jest w konkretnej sprawie skarżone, i dopiero w przypadku, w którym sąd dojdzie do wniosku, że skarga taka byłaby dopuszczalna, może przyjąć do rozpoznania skargę na bezczynność. W rozpoznawanej sprawie R. C. złożył wniosek o wydanie decyzji ostatecznej poprzez orzeczenie o nakazie odkupienia maszyn przez podmiot wprowadzający je do obrotu, na podstawie art. 41c ust. 3 i 4 u.s.o.z. w związku z art. 154 § 1 k.p.a. Należy stwierdzić, że decyzja o nakazie odkupienia wyrobu jest wydawana w wyniku postępowania w sprawie wprowadzonych do obrotu wyrobów niezgodnych z zasadniczymi, szczegółowymi lub innymi wymaganiami (uregulowanego w rozdziale 6 u.s.o.z.). W postępowaniu tym stroną jest osoba, która wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku wyrób niezgodny z wymaganiami, wobec której zostało wszczęte postępowanie albo dystrybutor (art. 41a ust. 1 u.s.o.z.). Należy więc stwierdzić, że pojęcie strony postępowania na gruncie tej ustawy jest odmienne od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czego skarżący zdaje się nie dostrzegać. Abstrahując w tym miejscu od niedopuszczalności zmiany decyzji o zakazie dalszego udostępniania wyrobów w trybie art. 154 § 1 k.p.a., NSA stwierdza, że tylko podmioty określone w art. 41a ust. 1 u.s.o.z. mogą żądać zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., to jest w trybie zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu postępowanie w tym zakresie może być wszczęte na wniosek strony (por. C. Martysz, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX nr 85095). Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że wniosek o zmianę decyzji został złożony przez podmiot, który nie był stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisów wskazanych w rozdziale 6 u.s.o.z. Tym samym R. C. nie mógł skutecznie złożyć wniosku o zmianę decyzji wydanej w wyniku tego postępowania. Z tego powodu nie mógł on również złożyć wniosku o zmianę decyzji na mocy art. 155 k.p.a. (prawidłowego w niniejszej sprawie zdaniem organu). Innymi słowy wniosek R. C. nie mógł wszcząć postępowania o zmianę decyzji wydanej wobec "B." Sp. j. w G., o czym zresztą skarżący został poinformowany m. in. w piśmie OIP w Warszawie z [...] lutego 2016 r. Z tego powodu należy stwierdzić, że organ nie miał wynikającego z przepisu prawa obowiązku wydania decyzji, wobec tego nie można uznać skargi na bezczynność tego organu za dopuszczalną. Z tego powodu skarga na bezczynność była niedopuszczalna i zasadnie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.