I OSK 2656/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1646/17 w sprawie ze skargi Z. A. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1646/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Z. A. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] lipca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej strona skarżąca zwróciła się o interwencję w sprawie nieprzedstawienia jej propozycji pracy. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował stronę, że zgodnie z art. 165 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) - dalej: PwKAS, w kwestii przedstawienia propozycji pracy lub służby właściwy jest dyrektor izby administracji skarbowej, wykonujący - w myśl art. 145 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - zadania kierownika jednostki organizacyjnej. Oznacza to, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, ani też zmiany przedłożonej propozycji. Wyjaśnił jednocześnie, że w sytuacji braku propozycji pracy lub służby przepisy PwKAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej dalszej kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone pismo nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) - dalej: ppsa. Jest natomiast pismem informacyjnym skierowanym do skarżącej w odpowiedzi na jej pismo zawierające prośbę o interwencję skutkującą otrzymanie przez nią propozycji pracy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Z. A., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu - na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ppsa - zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że pismo skierowane do skarżącej informujące o braku przedłożenia propozycji pracy lub służby nie jest ani decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy pismo informujące o braku przedłożenia skarżącej propozycji pracy de facto jest decyzją administracyjną lub względnie innym aktem (lub czynnością) z zakresu administracji publicznej ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że pismo informujące skarżącą o braku przedłożenia propozycji pracy/służby nie może być uznane ani za decyzję administracyjną ani za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa; - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. z art. 169 ust 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust 7 PwKAS, przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że pismo informujące o braku przedłożenia propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i w konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania (bezczynności organu), uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 kpa, przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 104 § 2 kpa, przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej stanowi odpowiedź organu na składane uprzednio przez skarżącą pismo i nie rodzi skutków prawnych. Pismo to w żaden sposób nie ingeruje w sferę uprawnień i obowiązków skarżącej. Zakwestionowanemu pismu nie można przypisać charakteru władczego. Z jego treści wynika, że ma ono charakter informacyjny. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał w nim, że przepisy PwKAS uprawniają dyrektorów Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektorów Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości do składania pracownikom i funkcjonariuszom propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby. Uprawnienia do przedstawiania propozycji pracy lub służby nie zostały natomiast nadane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto wskazał, że w spawach pisemnych propozycji pracy lub służby nie mają zastosowania przepisy kpa, a w szczególności art. 37 kpa (dotyczący uprawnienia strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania), toteż Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 37 kpa. Zaskarżone pismo z [...] sierpnia 2017 r. jest zatem jednym z wielu pism w sprawie, informującym o stosowanych przepisach i wynikających z nich obowiązkach. Wbrew więc przekonaniu skarżącej, nie jest ono władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu - nie rozstrzyga o stosunku służbowym skarżącej i nie wpływa na jego byt prawny. Skoro w sposób władczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej to nie jest z całą pewnością decyzją administracyjną. Nie jest również postanowieniem. Brak więc podstaw by uznać, że podlega ono kontroli sądów administracyjnych stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 - 3 i 4a ppsa. Zaskarżonego pisma nie można także zaliczyć do form działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracji publicznej, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata, które rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego. Również takiego charakteru nie ma zaskarżone pismo. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi właśnie tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 ppsa) skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.