II SA/Bk 416/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty K. z dnia [...] marca 2022 r. numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Skarżący A. Z. złożył w dniu [...] lutego 2022r. w Starostwie Powiatowym w K. wniosek o wznowienie w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. Nr [...] z [...] września 2021r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia C. Z. pozwolenia na budowę obejmującego budowę w zabudowie zagrodowej budynku inwentarskiego – obory o obsadzie do 39 DJP oraz dwóch silosów zbożowych w zabudowie zagrodowej, zlokalizowanych na działce o numerze geodezyjnym [...]położonej w obrębie K. Doprecyzował, że o wydaniu decyzji powziął informację z tablicy informacyjnej umieszczonej na terenie budowy w ostatnich dniach poprzedzających złożenie wniosku i wniósł jednocześnie o wstrzymanie wykonania decyzji. We wniosku podał, że jest właścicielem działki o numerze [...], która graniczyła z działką nr [...]przed jej podziałem na działki [...] i [...]. Inwestor dokonał podziału działki celowo, by wykluczyć bezpośrednie sąsiedztwo skarżącego i wyeliminować go jako stronę postępowania. Wystąpił o pozwolenie na budowę dla budynku o takiej samej powierzchni zabudowy i konstrukcji, co w roku 2020 ograniczając jedynie ilość obsady inwentarskiej obory do 39 DJP w celu wyeliminowania decyzji środowiskowej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2022r. Starosta K. orzekł o wznowieniu postępowania a postanowieniem z dnia [...] marca 2022r. orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu. W uzasadnieniu ostatniego postanowienia organ wskazał na treść art. 152 par.1 K.p.a. i wynikającą z niej przesłankę wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu tj. prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Podkreślił, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, interpretacja słowa "prawdopodobieństwo" powinna mieć charakter ścieśniający, czyli wynikać wprost ze stanu faktycznego sprawy. Organ stwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wszczętym z wniosku z [...] sierpnia 2021r., krąg stron był ustalony w oparciu o art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu definiującym obszar oddziaływania obiektu – jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Organ podkreślił, że wnioskujący o wznowienie postępowania przywołał poprzednią definicję obszaru oddziaływania obiektu, nawiązującą do wprowadzenia ograniczeń w szerszym zakresie, bo w zagospodarowaniu terenu, w tym zabudowie terenu. Zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu spowodowała, że ograniczenia związane z wznoszeniem budynków dotyczą jedynie zabudowy, a nie zagospodarowania terenu, a wiec dotyczą tylko obiektów usytuowanych na działce lub odległości między budynkami. Dodatkowo odnosząc się do drugiego zarzutu wnioskodawcy dotyczącego braku upoważnienia osoby podpisanej pod decyzją, organ podał, że decyzja o pozwoleniu na budowę został podpisana na podstawie ważnego upoważnienia udzielonego przez piastuna organu. W zażaleniu na to postanowienie A. Z. zarzucił brak szczegółowego przeanalizowania wniosków i zarzutów skarżącego, przyjęcie przez organ pozycji "przeciwnika" skarżącego i brak dostatecznego uzasadnienia odmowy wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022r/ Wojewoda P. po rozpoznaniu zażalenia A. Z. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia Wojewoda w pierwszej kolejności omówił treść przepisu art. 152 par. 1 K.p.a. Następnie nawiązał do okoliczności faktycznych sprawy i stwierdził, co następuje; A. Z. jest właścicielem działki o numerze [...] położonej w miejscowości K., gmina G. Nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty K. nr [...]. Organ wskazał, ze stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu, projektowany budynek o wysokości 10, 04 m w kalenicy został zaplanowany w odległości 8,50 m od granicy działki o numerze [...] oraz w odległości 23,10 od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce. Mając na uwadze, że postępowanie zakończone decyzją Starosty K. nr [...] z [...] września 2021r. zostało wznowione w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. oraz uwzględniając opisane powyżej usytuowanie projektowanej inwestycji względem działki należącej do wnioskodawcy, jak również zarzuty podnoszone przez wnioskodawcę, w ocenie Wojewody, nie zachodzi w analizowanej sprawie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty K. nr [...] z [...] września 2021r. Tym samym Wojewoda uznał, że postanowienie organu I instancji należy utrzymać. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie Wojewody A. Z. podniósł zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 K.p.a., art. [...] ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, par. 3 pkt 104 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 234 Prawa wodnego. Podkreślił, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń tj. tego, że: - inwestycja została potraktowana jako budowla w zabudowie zagrodowej, podczas gdy inwestor C. Z. nie posiada działki siedliskowej; - nie odniesiono się do zarzutu, że powierzchnia obory jest ponad trzykrotnie przeszacowana i przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinna była być wydana decyzja środowiskowa. Podnosząc powyższe skarżący poinformował o obwieszczeniu Wójta Gminy G. z [...].04.2022r. o zebraniu dowodów przed wydaniem decyzji środowiskowej dla budowy obory o obsadzie 120 DJP o usadowieniu, wymiarach i zarysie identycznych jak budynek powstający dla obsady 39 DJP. Tym samym doszło do kuriozalnej sytuacji, że do budowanego budynku "dorabiana" jest dokumentacja a RDOŚ, Sanepid i Wody Polskie proszone są o wydanie opinii i uzgodnień dla niezabudowanego terenu, na którym od [...] lutego 2022r. trwają roboty budowlane; - organy nie sprawdziły zgodności projektu i pozwolenia z przepisami odrębnymi tj. Prawem wodnym. Zgodnie z aktualnym kierunkiem spływu wód opadowych i innych, działka o numerze [...]pozbawiona jest odpływu wody bez szkody dla działek sąsiednich. Z uwagi na ujawnienie prawdziwych zamiarów i intencji inwestora co do wielkości obsady w powstającym budynku i w związku z toczącym się postępowaniem środowiskowym, należy wstrzymać wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, by przywrócić zgodny z prawem tok postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 152 par. 1 kpa stanowi, że wstrzymanie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, z urzędu lub na wniosek strony, wykonania decyzji ostatecznej (której dotyczy wznowione postępowanie), następuje wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Chodzi zatem o taki stan rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej, nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Ocena owego prawdopodobieństwa wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu implikuje koniecznością przypomnienia zasad orzekania we wznowionym postępowaniu administracyjnym i wskazania w jakich przypadkach dochodzi do uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Otóż postępowanie w przedmiocie wznowienia składa się z kilku etapów. W pierwszym z nich, jeśli toczy się ono na wniosek, organ ustala, czy wnioskujący o wznowienie wskazuje ustawową podstawę wznowienia (art. 147, 148 k.p.a.) i w przypadku pozytywnego ustalenia – wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 par. 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 par. 2 k.p.a. postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W "postępowaniu co do przyczyn wznowienia" należy ustalić czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje (w sprawie niniejszej: czy faktycznie skarżącego pozbawiono statusu strony w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę z dnia z [...] września 2021r.). W tej fazie organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej, ale koncentruje się wyłącznie na ocenie wystąpienia podstawy wznowienia. Efektem tych ustaleń może być rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 k.p.a. (o odmowie uchylenia kontrolowanej decyzji), jeśli podstawa wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła lub też, w przypadku ustalenia, że podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 par. 1 pkt 2 k.p.a. (o uchyleniu kontrolowanej decyzji i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy), ewentualnie na podstawie art. 151 par. 2 w związku z art. 146 par. 2 k.p.a. (stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił kontrolowanej decyzji). Podstawą wznowienia postępowania w sprawie niniejszej był przepis art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Organ wydał w dniu [...] marca 2022r. postanowienie o wznowieniu postępowania trafnie ustalając powołanie przez stronę ustawowej podstawy wznowienia. To oznacza, że na kolejnym etapie organ zobowiązany był do oceny, czy wskazana podstawa rzeczywiście wystąpiła (tj. przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia), a więc ustalenia czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę obejmującym budowę w zabudowie zagrodowej budynku inwentarskiego – obory o obsadzie do 39 DJP oraz dwóch silosów zbożowych w zabudowie zagrodowej, zlokalizowanych na działce o numerze geodezyjnym [...]położonej w obrębie K. Zaskarżonym postanowieniem odmawiającym wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu organ dał wyraz przekonaniu, że nie wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zważywszy na obowiązującą w ustawie Prawo budowlane definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (zawężoną do ograniczeń w zabudowie własnego terenu ze względu na normy odległościowe) i brak wpływu zatwierdzonych rozwiązań projektu budowlanego (decyzją z [...] września 2021r.) na możliwość zabudowy przez skarżącego własnej nieruchomości. Ocena ta została wypowiedziana cztery dni po wznowieniu postępowania w sprawie i – jak wskazują dokumenty dołączone przez skarżącego – w sytuacji wejścia we wznowionym postępowaniu w fazę merytorycznego rozpatrywania sprawy. Otóż skarżący wykazał, że w toku wznowionego postępowania doszło do uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej (tzw. małej tj. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisk ) dla inwestycji w postaci budowy obory na 120 DJP wraz z wewnętrznym zbiornikiem na gnojowicę na działce [...] w miejscowości K. a wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożony został w lutym 2022r. Z uzasadnienia dołączonej przez skarżącego decyzji środowiskowej wynika, że odnosić się ona może nie tylko do inwestycji mającej być dopiero realizowaną na tym samym terenie inwestycji ale także do już realizowanej lub nawet zakończonej. Gdyby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odnosiła się do inwestycji już realizowanej nie sposób nie dostrzec prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu. Dla uznania bowiem prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu wystarczające jest dostrzeżenie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną, niezbędnych do tego by we wznowionym postępowaniu móc zatwierdzić projekt, którego rozwiązania pozostają w zgodzie z porządkiem prawnym, w tym również z koniecznością poprzedzenia pozwolenia na budowę decyzją środowiskową, nie uzyskaną (co jest bezsporne) przed zatwierdzeniem pierwotnego pozwolenia na budowę. Zmiany w projekcie budowlanym na etapie wznowionego postępowania o pozwoleniu na budowę przesądzają o konieczności zatwierdzenia we wznowionym postępowaniu nowego projektu budowlanego, co może nastąpić dopiero po wyeliminowaniu decyzji pierwotnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, ze ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu pominęła konkretne okoliczności sprawy wskazujące na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu niezasadnie koncentrując się wyłącznie na powołanej we wniosku przesłance wznowienia postępowania (tj. art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a.). Z tych przyczyn sąd skargę uwzględnił i orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji odmawiających wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie z urzędu o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania sądowego (art. 210 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sprowadzających się do kwoty uiszczonego wpisu od skargi.