II OSK 68/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 456/18 w sprawie ze skargi J. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 456/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] marca 2018 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., solidarnie, na rzecz skarżących kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organy nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zawilgocenia ścian budynku nie mają podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w sytuacji gdy zasadność jej przedłożenia wynika m.in. ze względu na konieczność wykonania odkrywek izolacji przeciwwilgociowej wraz z określeniem sposobu ewentualnego naprawienia stwierdzonych nieprawidłowości, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji odpowiadało prawu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do uznania, że w badanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy organy obu instancji wykazały przesłanki niezbędne do jego zastosowania, 3) "w zw. z" art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i uwzględnienie przedmiotowej skargi, w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia uchybień po stronie organów, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez niewłaściwe, zdaniem strony składającej kasację, zbadanie sprawy i dostrzeżenie uchybień, których konsekwencją było uchylenie zaskarżonych postanowień, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem, a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę legalności, o której mowa w p.u.s.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi, a w konsekwencji o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że stosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zostało ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy organy mają uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a jednocześnie ich wyjaśnienie nie jest możliwe przy użyciu wiedzy i środków, jakimi dysponują pracownicy organów nadzoru budowlanego. Wbrew twierdzeniom Sądu, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ odwoławczy wskazał, że uzasadnione jest, aby ocena prawidłowości wykonania izolacji przeciwwilgociowej poprzedzona była dokonaniem odkrywek tej izolacji, a ekspertyza powinna zawierać wskazanie sposobu naprawienia stwierdzonych ewentualnych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie, obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wynikał m.in. z konieczności wykonania odkrywek, tj. ingerencji w ścianę strony skarżącej, a takie działanie przekracza możliwości techniczne organów nadzoru budowlanego i wymaga wiedzy specjalistycznej w kwestii ustalenia przyczyn zaciekania oraz usunięcia jego skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ objęte nim orzeczenie sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że te, wskazane w punktach II. 1) i 3) skargi kasacyjnej, zostały błędnie sformułowane. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a sąd stosuje go, uwzględniając skargę. Skoro w przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki uwzględnił skargę, to należało podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Tak jak został sformułowany zarzut II. 2). Przypomnieć też należy, że naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1369/16, LEX nr 2623203). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a sąd pierwszej instancji oparł przeprowadzoną przez siebie kontrolę zaskarżonego postanowienia o ustawowe kryterium legalności. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja również nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie w piśmie z [...] lipca 2017 r. J. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o kontrolę nieruchomości przy ul. [...] i [...] w B. w związku z zawilgoceniem ściany zewnętrznej i wewnętrznej w budynku jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B., którego jest właścicielem. Przeprowadzona [...] sierpnia 2017 r. kontrola nieruchomości przy ul. [...] w B. potwierdziła występowanie śladów zawilgocenia na ścianie w pokoju na parterze ww. budynku mieszkalnego, graniczącej z segmentem nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nie ustalił przyczyn występującego zawilgocenia w związku z czym postanowieniem z [...] września 2017 r., wydanym w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na właściciela budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B., J. K., obowiązek przedłożenia, do [...] października 2017 r., oceny technicznej zawierającej wskazanie przyczyn powodujących zawilgocenie ściany graniczącej z segmentem nr [...] wraz ze wskazaniem rozwiązań eliminujących występujące zawilgocenie tej ściany, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W dniu [...] listopada 2017 r. J. K. przedłożył nakazaną ww. postanowieniem ocenę techniczną. Jako przyczynę powstawania wykwitów wilgoci na zewnętrznej ścianie domu nr [...] autor oceny technicznej, mgr inż. T. P. (upr. budowlane nr ew. [...]), wskazał niezabezpieczone połączenie dwóch elementów budowlanych – ściany szczytowej budynku nr [...] i murka ozdobnego na terenie posesji nr [...]. Autor wskazał, że miejsce styku murka i ściany nie zostało zabezpieczone w żaden sposób przed penetracją wód opadowych, które gromadzą się właśnie między murkiem a ścianą. Szczelina ta jest bardzo mała, stąd wprowadzona tam wilgoć przez długi czas nie ma możliwości odparowania i wyschnięcia. Zdaniem autora oceny, aby wyeliminować powstałe zawilgocenie należy wypełnić szczelinę między dwoma elementami budowlanymi uszczelniaczem zewnętrznym trwale plastycznym i założyć od góry murku obróbkę blacharską z wydrą w murze nieruchomości nr [...], która skutecznie odprowadzi wody środowiskowe od ściany przedmiotowego budynku lub usunąć murek przylegający do ściany nieruchomości nr [...] i odtworzyć izolację pionową w strefie cokołowej tej nieruchomości, która prawdopodobnie na skutek długotrwałego działania wilgoci mogła ulec stopniowej degradacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], wydaną w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił nakazania właścicielowi budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego przy ul. [...] w B. wykonania czynności eliminujących zawilgocenie ściany zewnętrznej w ww. budynku. Powyższa decyzja organu pierwszej instancji została uchylona w trybie odwoławczym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W powtórnie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...], wydanym w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na M. i J. K. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie wskazanych w nim dokumentów, w tym ekspertyzy technicznej zawierającej propozycje szczegółowych rozwiązań sposobu usunięcia ujawnionych wad, nieprawidłowości powodujących zawilgocenie ściany zewnętrznej segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego przy ul. [...] w B. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i nałożył na M. i J. K. obowiązek przedłożenia do [...] lipca 2018 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ekspertyzy technicznej. Jak wynika z przedstawionych wyżej informacji, opinia przedstawiona przez skarżących, w wykonaniu postanowienia z [...] września 2017 r., uwzględniała już "propozycje szczegółowych rozwiązań sposobu usunięcia ujawnionych wad", a zatem organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, pozwalającym na rozpoznanie sprawy. Jeśli jednak przedłożona opinia nie rozwiała wszystkich wątpliwości, organ nadzoru budowlanego mógł przede wszystkim przeprowadzić dowód z przesłuchania biegłego, który ją sporządził. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazać należy, że przedstawiona analiza ww. przepisu, na podstawie którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w art. 81c ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszt ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia, jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu wojewódzkiego, w tym zakresie, wnioski. Podkreślić tylko można, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie tego przepisu powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, a organ powinien wykazać, że nałożenie na właściciela obowiązku z niego wynikającego było uzasadnione w świetle tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1308/18, LEX nr 3083680 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3886/19, LEX nr 3019959). Wobec tego, przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 991/19, LEX nr 3020288). W niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia zawilgocenia ściany zewnętrznej i wewnętrznej w przedmiotowym budynku, organ nadzoru budowlanego skorzystał z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i nałożył na właściciela tego budynku obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy. Wykonując powyższe zobowiązanie, skarżący przedłożył ocenę techniczną, która w sposób jednoznaczny, jasny i niebudzący wątpliwości odnosi się zarówno do stanu technicznego ściany, jak również przyczyn jej zawilgocenia i możliwości zapobieżenia takiej sytuacji w przyszłości. Skoro zatem organ dysponuje już ekspertyzą, zawierającą wszystkie konieczne informacje (których wskazania domagał się już na początku prowadzonego postępowania), nieuzasadnione jest domaganie się od strony przedłożenia kolejnej, kosztownej ekspertyzy. Jednocześnie podkreślić należy, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Sam fakt wydania postanowienia nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana, nie determinuje również późniejszej kwestii rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu a sprawcą doprowadzenia go do niewłaściwego stanu technicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2020 r., II OSK 439/18 LEX nr 3059289). Wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego jednak, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że w sprawie zastosowanie będzie miał tryb z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przywołany przepis dzieli się jednak na mniejsze jednostki redakcyjne (punkty), a zatem obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę jest dokładne wskazanie podstawy prawnej, na której oparł on swoje rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).