II OSK 1769/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 226/10 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta T. z [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 226/10 oddalił skargę J. S. na uchwałę Rady Miasta T. z [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że J. S. wniósł na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; dalej ustawa o samorządzie gminnym) skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta T. z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", dla terenu oznaczonego symbolem [...], położonego w T. Przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały, w trakcie trwania procedury opracowywania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. wniósł uwagi dotyczące projektu o następującej treści: "1. Z dniem wpisania "[...]" na listę UNESCO stała się ona nie tylko własnością administracji miejskiej i jej mieszkańców, lecz całej ludzkości. Zobowiązuje to administrację do powstrzymania zmian urbanistyczno-architektonicznych w celu przekazania następnym pokoleniom w niezmienionej formie, dotyczy to również "Strefy Buforowej" (ochronnej). Z uwagi na utajnienie przez administrację miejską oryginalnych dokumentów dotyczących wpisania "[...]" na listę UNESCO, uniemożliwia mi to rozwinięcie tematu. 2. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien obejmować całą "[...]" łącznie ze "Strefą Buforową" i powstrzymać przed dalszą urbanizacją (zabudową). 3. Na wzór K. "[...]" powinny otaczać tereny zielone. Proponowana zabudowa będzie zasłaniała widok zespołu staromiejskiego z kierunku północno-zachodniego (nie mówiąc o nieharmonijnym projekcie planowanego budynku w stosunku do otoczenia oraz jego wielkości). 4. Na podstawie w/w uchwały można będzie doprowadzić do całkowitego zurbanizowania w/w terenu. 5. Z chwilą powstania nowego centrum handlowego na obecnym terenie "[...]" z 1200-1300 miejscami parkingowymi dalsza lokalizacja parkingów w "Strefie Buforowej" i "[...]" jest niedopuszczalna. 6. Dalsze działania administracji miejskiej powinny doprowadzić do powstania nowego centrum poza Strefą Buforową" i przeniesienia do niego administracji miejskiej, sądowniczej i.t.p." W dniu 23 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta T. nie uwzględnił powyższych uwag do projektu planu. [...] kwietnia 2009 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę Nr [...]. W załączniku Nr [...] do uchwały zostało zawarte rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żadna ze zgłoszonych przez skarżącego uwag nie została uwzględniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zarzucił uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm; zwanej dalej "p.z.p.") oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.: zwanej dalej "ustawa o ochronie zabytków"). Zmiana planu miejscowego narusza, w ocenie skarżącego, dobro wszystkich mieszkańców T. i nie respektuje zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii (M. P. Nr 50, poz. 422). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż skarżący nie wskazał legitymacji prawnej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 1 kwietnia 2010 r. o wskazanie, jaki jego interes prawny lub uprawnienie został naruszony zaskarżoną uchwałą, skarżący wyjaśnił, że uchwała ta nie uwzględnia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazał, że w interesie całej społeczności leży zachowanie [...] w stanie niezmienionym. Według skarżącego działanie organu narusza również przepisy prawa międzynarodowego, m. in. Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Skarżący zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinien być rozumiany szeroko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za niezasadną wskazał, że słusznie organ podniósł, iż skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne. Składając skargę, skarżący musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. W ocenie Sądu I instancji skarga wskazana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zatem skargą powszechną, służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał przepisu prawnego, który by w sposób bezpośredni, konkretny i realny określał jego indywidualną sytuację prawną, a w konsekwencji – nie wskazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego indywidualnej sytuacji prawnej. Sąd I instancji wskazał, że uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi skarżący powołuje się nie tyle na swój własny, indywidualny interes, wynikający z konkretnego przepisu prawnego, ale na interes społeczności. W interesie tej społeczności jest – zdaniem skarżącego – zachowanie w stanie niezmienionym [...]. Okoliczność, że skarżący jest członkiem owej społeczności, nie powoduje jednak zdaniem Sądu I instancji, że interes społeczności stał się interesem indywidualnym skarżącego. Sąd I instancji wskazał także, że podstawą indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie mogą być przepisy Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. Konwencja ta ma bowiem zastosowanie w sprawach dotyczących środowiska, a nie podnoszonej przez skarżącego kwestii ochrony obszaru zabytkowego. Czym innym jest też w ocenie Sądu I instancji, udział w postępowaniu mającym doprowadzić do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany), a czym innym posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. W tym przypadku ustawodawca – w przeciwieństwie do wymogów z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym– nie wymaga od osoby wnoszącej uwagi do projektu planu szczególnej legitymacji materialnoprawnej i wykazania istnienia lub naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. Uwaga może bowiem zawierać żądanie uwzględnienia nie tylko interesu prawnego, ale również i interesu faktycznego. Sąd I instancji podkreślił, iż w obecnym stanie prawnym, nie zawsze podmiot wnoszący uwagi do projektu planu w trybie art. 18 ust. 1 p.z.p. będzie jednocześnie miał interes prawny do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. i zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta T. i wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na skutek przyjęcia, że skarżący nie posiada własnego indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Podstawowym zarzutem, który ze względu na treść i zakres rozstrzygnięcia Sądu I instancji musiał zostać zbadany, było wskazywane naruszenie przepisu art. 101 ust. ustawy o samorządzie gminnym na skutek nieprzyznania skarżącemu legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone najpóźniej w chwili wnoszenia skargi. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Osoba niemająca interesu prawnego nie może więc poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów, zgodzić się należało z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Jak już wyżej wspomniano, aby mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą samorządową, musi istnieć bezpośredni i rzeczywisty związek uchwały ze stwierdzonymi naruszeniami, a takie w sprawie nie wystąpiły. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.