II OSK 1450/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 155/08 w sprawie ze skargi I. W. i J. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt II SA/Gd 155/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. W. i J. W. (zobowiązanych) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...], w przedmiocie wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim orzekł, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w U., pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, nałożony na l. i J. W. prawomocną decyzją tego organu z dnia [...] września 2003r., zostanie wykonany zastępczo w trybie postępowania egzekucyjnego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych - jednocześnie wzywając zobowiązanych do wpłacenia kwoty 16.000zł., jako zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że zobowiązani nie dopełnili ciążących na nich obowiązku pomimo uprzedniego nałożenia na nich grzywny w celu przymuszenia, która została ściągnięta w trybie egzekucji pieniężnej. W tych okolicznościach uznano, że podlegający egzekucji obowiązek może być wykonany przez inną osobę za zobowiązanych oraz na ich koszt. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązani wskazali na jego przedwczesne wydanie, wobec nierozpoznania dotychczas przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzutów zgłoszonych w postępowaniu dotyczącym egzekucji należności pieniężnych, to jest nałożonej w niniejszej sprawie grzywny w celu przymuszenia. Ponadto zarzucili, że organ I instancji w sposób nieracjonalny określił wysokość zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego, nie podając sposobu ich wyliczenia. W przekonaniu zobowiązanych, do wyegzekwowania ciążącego na nich obowiązku nie można zastosować wykonania zastępczego, gdyż przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania jest czynnością faktyczną, polegającą na zaprzestaniu przez zobowiązanych wykorzystywania pomieszczeń na cele zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji - obowiązku o takim charakterze nie może zatem za nich wykonać inna osoba. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że konieczną i wystarczającą przesłankę do prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi okoliczność niewykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek został nałożony na Państwa W. ponad cztery lata temu, a jego niespełnienie jest niesporne. Do jego wykonania nie doprowadziła także nałożona w 2004r. grzywna w celu przymuszenia. W tych okolicznościach za zasadne uznano uruchomienie środka w postaci wykonania zastępczego. Wskazano przy tym, że środek ten może mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu, gdyż w zakres obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu gospodarczo-garażowego, zamienionego na warsztat usługowy, wchodzą czynności fizyczne związane z wyeliminowaniem specyfiki technologicznej warsztatu. W odniesieniu do zastrzeżeń zobowiązanych, dotyczących przewidywanej wysokości kosztów wykonania zastępczego, przywołano treść art. 132 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Wyjaśniono ponadto, że egzekucja obowiązku o charakterze pieniężnym (grzywny w celu przymuszenia) prowadzona jest w odrębnym postępowaniu - przez organ o innej właściwości rzeczowej. Stąd, zarzut dotyczący zasadności prowadzenia tamtego postępowania pozostaje bez związku z postanowieniem o zastosowaniu wykonania zastępczego obowiązku o charakterze niepieniężnym. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – I. i J. W. wskazali na naruszenie przez organy egzekucyjne art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek polegający na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania może być wykonany przez dłużnika. Z tych też powodów wnieśli o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadzie argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Ponadto wyrażono pogląd, że koszty ewentualnego wykonania zastępczego winny być adekwatne do czynności niezbędnych do uzyskania zamierzonego celu, którym w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest zaprzestanie działalności polegającej na diagnostyce samochodowej i wulkanizacji. Ponownie podkreślono, że nałożonego na skarżących obowiązku nie może wykonać inna osoba. Za błędne uznawano przy tym utożsamianie przez organy egzekucyjne przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu z demontażem znajdujących się w pomieszczeniu urządzeń i przetransportowaniem ich w inne miejsce. Oddalając skargę I. i J. W. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i jest prowadzone przez organ egzekucyjny na podstawie i zgodnie z treścią wystawionego tytułu wykonawczego. Zgodnie zaś z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych też względów organ egzekucyjny nie może rozpatrywać zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanych, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą - tak jak w niniejszej sprawie - postępowania administracyjnego. Wskazano przy tym, że w obszernych fragmentach skargi odnoszono się w istocie do prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] września 2003r., która po kontroli instancyjnej i sądowej stanowi podstawę prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie, nie formułując właściwie zarzutów względem prowadzonej egzekucji. Skoro zaś skarżący nie wykonali nałożonego na nich obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego (nie zareagowali na upomnienie, a następnie na nałożoną grzywnę w celu przymuszenia, która została wyegzekwowana), uznano, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zwrócono uwagę, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, był użytkowany jako budynek garażowo-gospodarczy i do tej funkcji, zgodnie z ostateczną decyzją stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego, winien zostać przywrócony. Podano przy tym, że z materiałów dowodowych sprawy wynika, że zmiana przeznaczenia funkcji z obecnej (zakład diagnostyki samochodowej i wulkanizacji) na funkcję garażowo-gospodarczą wymagać będzie m.in. demontażu wielu maszyn i urządzeń. Dodano, że czynności te z całą pewnością zostaną zlecone specjalistycznej firmie, co wiąże się z kosztami, których wysokość trudna jest do wyliczenia przed wykonaniem prac. Tym samym, nie przychylono się do poglądu skarżących o nieracjonalności ustalonej kwoty zaliczki, która będzie podlegała rozliczeniu po zakończeniu wykonania zastępczego. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – I. i J. W., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, powtarzając dosłownie argumenty sformułowane w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucili wyrokowi tego Sądu naruszenie art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie. Z tych tez powodów wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. 2002, Nr 110, poz. 968 ze zm.), poprzez jego zastosowanie. Zarzut ten uznać należy jednak za chybiony, gdyż sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które zgodnie z art. 1 tej ustawy, określają prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Przepisy tej ustawy adresowane są zatem do organów egzekucyjnych, a nie sądów administracyjnych, przed którymi postępowanie zostało uregulowane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 3 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Co prawda, dokonując kontroli legalności tych postanowień, wojewódzki sąd administracyjny bada poprawność zastosowania w sprawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednak aby skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, konieczne jest powiązanie przepisów regulujących postępowanie przed organami egzekucyjnymi z konkretnym przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. Także uzasadnienie sformułowanego zarzutu kasacyjnego nie pozwala w istocie na podważenie zasadności zaskarżonego wyroku. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest bowiem w celu wyegzekwowania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w U., pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji. Obowiązek ten został nałożony na I. i J. W. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] września 2003r. i nie został przez zobowiązanych wykonany mimo doręczenia im upomnienia i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Bezprzedmiotowości tego obowiązku nie powoduje także podnoszona przez skarżących okoliczność nie rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez nich w egzekucji należności pieniężnych, która była prowadzona w celu wyegzekwowania orzeczonej w niniejszej sprawie grzywny w celu przymuszenia. Zauważyć przy tym należy, że decyzja będąca podstawą prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie jest ostateczna i prawomocna bowiem wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Gd 1500/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. i J. W. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą tą decyzję w mocy. Oznacza to, że decyzja ta korzysta z domniemania legalności i podlega wykonaniu. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 27.10.1999r., IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Tym samym, tak długo jak w obrocie prawnym pozostaje decyzja stanowiąca podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej, organy egzekucyjne są zobowiązane do egzekwowania obowiązku w niej określonego. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem, sygnalizowana przez skarżących w toku postępowania egzekucyjnego wada decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie, która w ich ocenie związana jest z odżyciem w obrocie prawnym innej decyzji nakazującej skarżącym złożenie stosownych dokumentów w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem - może być zweryfikowana jedynie po uruchomieniu jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero zaś po ewentualnym wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego możliwe będzie skuteczne zablokowanie prowadzonej w niniejszej sprawie egzekucji. Obecnie nie ma bowiem podstaw do kwestionowania zasadności prowadzenia tej egzekucji, w ramach której organy egzekucyjne stosują środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do których należy między innymi wykonanie zastępcze (art. 1a pkt 12 lit. "b" tiret drugie tej ustawy). Zgodnie z art. 127 cytowanej ustawy, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu nadaje się do przymusowego zrealizowania w trybie wykonania zastępczego. Jak słusznie zauważył bowiem Sąd I instancji, z analizy akt sprawy wynika, że zmiana przeznaczenia funkcji z obecnej (zakład diagnostyki samochodowej i wulkanizacji) na funkcję garażowo-gospodarczą wymagać będzie min. demontażu wielu maszyn i urządzeń, którego niewątpliwie może dokonać za skarżących inna osoba. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.