II SA/Gd 571/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE D. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 7 sierpnia 2019 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy (dalej jako "Burmistrz") z dnia 29 marca 2019 r., w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 31 sierpnia 2018 r. Gmina zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie pasa drogowego, na terenie działek nr [..]-[..], położonych w obrębie Ż. G. Po rozpoznaniu wniosku organ decyzją z dnia 29 marca 2019 r. ustalił lokalizację dla inwestycji – budowy pasa drogowego wskazując, jako funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowalnych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączność publicznej i sygnalizacji. Według organu, tak planowane przedsięwzięcie stanowi cel publiczny wskazany w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., Rozstrzygnięcie to zostało poddane kontroli instancyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskutek odwołania M. W., które decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r. wydało zaskarżoną decyzję kasacyjną. Kolegium wskazało, że określony w art. 6 pkt 1 u.g.n. cel publiczny obejmuje "drogi publiczne", zdefiniowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.),dalej jako u.d.p. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wykazał, że planowane przedsięwzięcie stanowić ma drogę publiczną, czy też drogę wewnętrzną. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że planowana inwestycja stanowi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, a także utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Organ zauważył, że w kontrolowanej decyzji wskazano także na cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. – budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, lecz z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że w ramach planowanego przedsięwzięcia przewidziana jest budowa i utrzymywanie urządzeń i obiektów, o których mowa w art. 6 pkt 2u.g.n. Na obecnym etapie nie sposób zatem zakwalifikować wnioskowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. W sprzeciwie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 1, art. 53, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p. oraz art. 6 u.g.n. i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a, poprzez ich błędną interpretację i błąd w ustaleniach faktycznych, gdyż zebrane materiały potwierdzają, iż planowane przedsięwzięcie wyczerpuje przesłanki z art. 6 pkt 1 u.g.n. Zdaniem skarżącej droga, której dotyczy inwestycja budowy pasa drogowego od lat jest drogą publiczną, a kwestią sporną w tej sprawie jest konflikt sąsiedzki, w konsekwencji którego obecnie dojazd do nieruchomości skarżącej jest niemożliwy. W celu zakończenia tego konfliktu konieczne było wyprostowanie newralgicznego punktu odcinka istniejącej drogi publicznej, w taki sposób, aby mieszkańcy O., G. i innych odciętych od drogi nieruchomości mogli dojeżdżać do swoich domów. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. do systemu prawnego wprowadzono środek zaskarżania decyzji administracyjnych, tj. sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), który określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa dokonywana w ramach sprzeciwu zasadniczo ma charakter formalny, tj. służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając to na uwadze sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że ujawnione przez organ odwoławczy nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, których dopuścił się organ pierwszej instancji, w pełni uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Usunięcie tych uchybień nie mogłoby bowiem nastąpić w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Burmistrz w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego jako budowa pasa drogowego, nie ustalił prawidłowo, że przedsięwzięcie to spełnia przesłanki zakwalifikowania go jako inwestycji celu publicznego. Tym samym nie został spełniony warunek determinujący możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 54 u.p.z.p. Jak wynika z akt przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami administracji był wniosek Burmistrza w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy pasa drogowego. Jak wskazano we wniosku, przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. określony jako wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie pierowszoinstancyjne nie wykazało jednak, że tak oznaczone przedsięwzięcie stanowi realizację celu publicznego, a więc organ pierwszej instancji nie przeprowadził istotnego dla kwestii wydania decyzji lokalizacyjnej postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do tej istotnej kwestii wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym, podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest ustalenie, że planowane przedsięwzięcie stanowi realizację inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Ten ostatni przepis przewiduje, że celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1) oraz budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2). W niniejszej sprawie wnioskodawca wskazał, że inwestycja ma polegać na budowie pasa drogowego i stanowi realizację celu określonego jako wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W związku z tym trzeba sięgnąć do u.d.p., która zawiera definicję drogi publicznej. I tak, w myśl art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast w art. 4 pkt 1 u.d.p. zawarto definicję pasa drogowego, które to pojęcie jest rozumiane jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg publicznych następuje natomiast przez wydanie określonego aktu o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych, tj. w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przy czym przy czym istota owego zaliczenia sprowadza się do tego, że z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w u.d.p. lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.), a także jaką klasę techniczną przewidział dla niej wnioskodawca oraz czy spełnia ona wymagania techniczne i użytkowe określone dla tej klasy, określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej jako warunki techniczne dróg publicznych. Jeżeli więc z wniosku wynika, że projektowana droga będzie drogą publiczną i spełnia minimalne warunki techniczne i użytkowe, to nie ma przeszkód do wydania decyzji o lokalizacji takiej inwestycji celu publicznego. W ocenie sądu w niniejszej sprawie warunki dla wydania decyzji lokalizacyjnej nie zostały spełnione, gdyż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe ustalenie, że wnioskowana inwestycja stanowi realizację inwestycji celu publicznego polegającego na wydzieleniu gruntu pod budowę drogi publicznej. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z wniosku nie wynika, jaką kategorię miałaby mieć projektowana droga, jaką funkcję będzie pełnić w układzie komunikacyjnym, ani czy spełnia ona wymogi techniczne i użytkowe którejś z kategorii dróg publicznych wskazane w warunkach technicznych dróg publicznych. Poczynienie tych ustaleń nie jest też możliwe na podstawie przedłożonej dokumentacji, gdyż nie podano w niej żadnych parametrów drogi, jak również organ pierwszej instancji nie podjął kroków procesowych w celu wyjaśnienia tych kwestii. To oznacza, że brak jest w sprawie ustaleń istotnych dla jej załatwienia i wydania decyzji, o którą ubiegał się wnioskodawca, tj. ustalenie, że mamy do czynienia z określonym rodzajem drogi publicznej, a realizacja tej inwestycji stanowić będzie cel publiczny. Co więcej, również samo określenie inwestycji budzi wątpliwości co do tego, czy może ona stanowić inwestycję celu publicznego. Wnioskodawca wskazał bowiem, że inwestycja polegać będzie na budowie pasa drogowego. Natomiast treść art. 4 pkt 1 i 2 u.r.d. wskazuje, że "pas drogowy" i "droga" nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Ponadto, z ustawowej definicji drogi wynika, że droga ma być budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Z tego można wyprowadzić wniosek, że drogą w rozumieniu wskazanej ustawy będzie budowla przeznaczona do poruszania się uczestników ruchu drogowego – pieszych, kierujących, pasażerów pojazdów. Natomiast pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Pierwotnym zatem dla istnienia pasa drogowego jest istnienie drogi w powołanym wyżej znaczeniu, tj. budowli przeznaczonej do poruszania się uczestników ruchu drogowego wraz z opisanymi obiektami (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 3022/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 455/18, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To też oznacza, że budowa pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., nie stanowi samodzielnej, odrębnej inwestycji celu publicznego. W świetle tego należy wskazać, że tak określona we wniosku inwestycja, polegająca na budowie pasa drogowego, nie może zostać zakwalifikowana do inwestycji celu publicznego określonej w art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż nie wyjaśniono, czego dokładnie dotyczyć ma budowa, a w szczególności nie ustalono, że dotyczyć ona będzie drogi publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.p. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ocenę wniosku w kontekście wymogów stawianych w art. 50-54 u.p.z.p., a więc stwierdzone uchybienia procesowe dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poddanej rozważaniom Burmistrza i powodują, że przeprowadzone przez niego postępowanie jest niepełne. Organ ten bowiem oparł się wyłącznie na wniosku inwestora, bez szerszej analizy okoliczności sprawy w kontekście ustalonych przez ustawodawcę przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe uwagi należy również odnieść do ustaleń w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek zakwalifikowania jej jako inwestycję celu publicznego z art. 6 pkt 2 u.g.n, tj. jako budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jak już bowiem wskazano, zarówno wniosek, jak i dołączona do niego dokumentacja są na tyle nieprecyzyjne, że na ich podstawie nie sposób ustalić, iż w ramach wnioskowanej inwestycji przewidziana jest budowa i utrzymywanie urządzeń i obiektów określonych w ww. przepisie. Reasumując, w ocenie sądu wojewódzkiego, Kolegium dokonując analizy okoliczności faktycznych sprawy prawidłowo uznało, że rozpoznawanej sprawie nie wykazano, że planowane przedsięwzięcie stanowić ma drogę publiczną bądź też budowę i utrzymywanie urządzeń przesyłowych, a jej realizacja stanowi cel publiczny, dla którego możliwe jest wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 54 u.p.z.p. W związku z tym zasadne było stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie poczyniono ustaleń w zakresie, który w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych był na tyle istotny, że braki w prowadzonym postępowaniu dowodowym uzasadniały przyjęcie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrolowane postępowanie Burmistrza nie zawierało bowiem elementu niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w zawisłej przed nim sprawie, a poczynienie koniecznych ustaleń przez Kolegium nie mogłoby nastąpić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. było zatem w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadnione. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty sprzeciwu nie są zasadne. Konflikt sąsiedzki, na który powołuje się skarżąca wskazując na status drogi jako publicznej dodatkowo stanowi argument dla niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.