II OSK 117/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E. P. i D. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E. P. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 531/21 w sprawie ze skargi E. P. i D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 531/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku E. P. i D. P., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Powyższą decyzją organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę parkingu i dróg wewnętrznych, wiat pomocniczych, pylonu reklamowego, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-przepływowym na wody deszczowe, linii kablowej oświetlenia terenu i zasilającej oraz kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości D. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, że wykonanie decyzji objętej wnioskiem może spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Argumentowanie wniosku twierdzeniem, iż podjęcie prac przez inwestora spowoduje powstanie istotnych szkód czy też wskazywanie na niemożność wynagrodzenia szkody przez późniejszy zwrot świadczenia czy przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego bez jednoczesnego skonkretyzowania i uzasadnienia tych okoliczności, zdaniem Sądu, nie przemawiało za udzieleniem ochrony tymczasowej, poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 531/21, oddalił skargę E. P. i D. P. na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli E. P. i D. P. wraz z wnioskiem o "wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący kasacyjnie wskazali, że ochrona przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. odnosi się do skutków bezpośrednio związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Szkoda wyrządzona wykonaniem decyzji zezwalającej na budowę, nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia czy przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż inwestor na skutek otrzymanej decyzji, rozpocznie prace związane z realizacją inwestycji. W przypadku uznania zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej oraz ponownego merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, może mieć miejsce sytuacja, w której decyzja pozwalająca na budowę zostanie uchylona, a inwestycja w między czasie zostanie wzniesiona. Wobec powyższego wniosek jest co do zasady uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Jednocześnie w myśl art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Sąd administracyjny może zatem zmienić postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i wstrzymać jego wykonanie. Podstawą do podjęcia takiego orzeczenia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 633/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazali, by w niniejszej sprawie do takiej zmiany okoliczności, w rozumieniu ww. art. 61 § 4 p.p.s.a., doszło. Wnoszący skargę kasacyjną, podobnie jak w poprzednim postępowaniu wpadkowym, mającym za przedmiot udzielenie ochrony tymczasowej, nie uprawdopodobnili, że w stosunku do ich osoby zachodzą przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania określonego rozstrzygnięcia musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku złożonym przez skarżących kasacyjnie próżno poszukiwać konkretnej argumentacji przemawiającej za udzieleniem ochrony tymczasowej. Aktualne pozostaje więc stwierdzenie wyrażone w postanowieniu Sądu Wojewódzkiego z dnia 16 czerwca 2021 r., że argumentowanie wniosku twierdzeniem, iż podjęcie prac przez inwestora spowoduje powstanie istotnych szkód czy też wskazywanie na niemożność wynagrodzenia szkody przez późniejszy zwrot świadczenia czy przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego bez jednoczesnego skonkretyzowania i uzasadnienia tych okoliczności, nie przemawia za wstrzymaniem wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto, podkreślenia wymaga, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy. Oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania tej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też, jak w tym wypadku, skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnili przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4, art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.