II OSK 1861/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 133/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1861/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011r. nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. (obecnie A. S.A.) od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., wnoszącej - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej ustawa) - sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego słupa reklamowego przy ul. P., na terenie działki nr ew. [...] i [...], obr. [...], objętych zgłoszeniem Spółki z dnia 26 kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszona inwestycja przewiduje realizację słupa o wysokości 5m, mocowanego do podstawy. Jako fundament przewidziano płytę prefabrykowaną o wymiarach 2.6m x 3.6m i grubości 0.45m. Sposób umocowania nośnika reklamowego na gruncie poprzez zastosowanie betonowego fundamentu, pozwolił na uznanie tego obiektu za trwale związany z gruntem, o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 3 ustawy, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy, jako że termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 26 maja 2011r., a z akt administracyjnych wynika, że w tym terminie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. została nie tylko wydana i nadana w polskiej placówce pocztowej, lecz także doręczona inwestorowi, co miało miejsce w dniu 20 maja 2011 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 30 ust 5 ustawy poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy wniesienia sprzeciwu po upływie 30 dni od dokonanego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ przyjął prawidłową interpretację przepisów ustawy, kwalifikując projektowane urządzenie reklamowe do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy. Dostrzegając brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął, iż dla zachowania terminu, o którym mowa w przepisie konieczne jest nadanie decyzji wnoszącej sprzeciw w polskiej placówce pocztowej przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt dokonania zgłoszenia przez Spółkę w dniu 26 kwietnia 2011 r., zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 26 maja 2011 r. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. wnosząca sprzeciw została wydana i nadana w polskiej placówce pocztowej oraz doręczona inwestorowi, co miało miejsce w dniu 20 maja 2011 r. Decyzja wnosząca sprzeciw została skierowana zarówno do skarżącej spółki jak i jej pełnomocnika, a obie przesyłki nadano w tym samym dniu w placówce pocztowej. Przesyłka skierowana do pełnomocnika Spółki była awizowana i podjęta dopiero w dniu 1 czerwca 2011 r. Z chwilą doręczenia decyzji o sprzeciwie bezpośrednio inwestorowi można przyjąć, że informacja o sprzeciwie dotarła w terminie wskazanym w art. 30 ust 5 ustawy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka podniosła zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi. Sąd I instancji nie wskazując żadnej podstawy prawnej, nie składając żadnych wyjaśnień i nie zważając na wskazane przez skarżąca rozbieżności w orzecznictwie uznał, że 30-dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy nie nakłada na organ obowiązku doręczenia w tym terminie sprzeciwu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i jednocześnie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy oraz art. 109 i art. 110 kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzja naruszała przepis prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy; 2) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy w zw. z art. 109, art. 110 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesienie sprzeciwu następuje przez samo nadanie przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym oraz przyjęcie, że skuteczne doręczenie sprzeciwu następuje w chwili, gdy dotarł on do strony. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną. Sąd nie podał przepisu, z którego wynikałoby, że doręczenie stronie informacji o sprzeciwie do zgłoszenia jest równoznaczne z wniesieniem sprzeciwu, chociaż sprzeciw doręczony został po terminie jej pełnomocnikowi. Zaproponowana przez Sąd wykładnia art. 30 ust. 5 ustawy prowadziłaby do wniosku, że ze skutecznym wniesieniem sprzeciwu mamy do czynienia również wtedy, gdy osoba będąca pracownikiem organ informuje telefonicznie o treści wydanej w sprawie decyzji. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że doręczenie decyzji stronie, niezależnie od doręczenia jej pełnomocnikowi czy też telefoniczne poinformowanie o treści rozstrzygnięcia, ma jedynie walor informacyjny. Skutki prawne związane z doręczeniem decyzji powstają bowiem wówczas, gdy decyzja zostanie doręczona pełnomocnikowi strony. Spółka wskazała, że przepis art. 57 § 5 kpa nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Nie ma przy tym podstaw, aby z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyprowadzać wykładnię, że przepisy procesowe dotyczące strony stosuje się do organu administracji, gdyż prowadziłoby to pomieszania ról procesowych. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż nie można przyjąć, że nadanie decyzji w placówce pocztowej jest uzewnętrznieniem woli organu administracji, gdyż uzewnętrznienie to musi nastąpić w trybie doręczenia decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego decyzje administracyjne niedoręczone zalicza się do decyzji nieistniejących. Dodatkowo Spółka, powołując się na istnienie niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych, wystąpiła o odroczenie rozprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że utrzymywanie rozbieżności w orzecznictwie w sposób negatywny wpływa na zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości. Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Punkt wyjścia w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 30 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Na gruncie cytowanego przepisu kwestią sporną pozostaje, czy w 30 -dniowym terminie do wniesienia sprzeciwu organ ma obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie czy także doręczyć ją podmiotowi dokonującemu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, 30 - dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy jest terminem do wydania decyzji zawierającej sprzeciw. Przepis art. 30 ust. 5 ustawy posługuje się bowiem pojęciem "wniesienia sprzeciwu", nie zaś jego "doręczenia", a skoro pomiędzy terminem "wniesienie" a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć, należy uznać, iż nie można nakładać na organ innych obowiązków aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 216/10 ( LEX 672894) decyzja administracyjna niewątpliwie wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub ogłoszenia. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 kpa. Nie oznacza to jednak, że w pojęciu "wydania decyzji" mieści się również doręczenie tego aktu. Wynika to między innymi z unormowania zawartego w art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem do konstytutywnych elementów omawianej formy działania organu administracji publicznej zalicza się bowiem: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu, a także datę wydania decyzji. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to zatem trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. E. Frankiewicz "Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej" PiP 2002/2/70). Na uwagę zasługuje również argumentacja zawarta w zdaniu odrębnym Sędziego NSA B. Gruszczyńskiego do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., I FPS 2/08 ( https://cbois.nsa.gov.pl/doc/7628207F16 ), iż ze standardów państwa prawnego wynika, że na nikogo nie można nakładać obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależałoby od okoliczności, na które zobowiązany nie ma bezpośredniego wpływu. Przykładem takiego obowiązku jest zachowanie terminu do dokonania czynności, którego upływ następuje w momencie niemożliwym do przewidzenia dla podmiotu zobowiązanego. Istota każdego terminu polega na tym, że zobowiązany zachowa go zawsze, gdy dokona czynności w dowolnym dniu jego biegu, w tym także w dniu ostatnim. W przypadku związania upływu terminu z chwilą doręczenia, ostatni dzień terminu pozostaje dla zobowiązanego niewiadomą z uwagi na dokonywanie doręczenia przez podmiot trzeci, czyli urząd pocztowy oraz ewentualny upływ kolejnych dwóch tygodni w razie konieczności awizowania przesyłki. Powyższy fakt nieprzewidywalności daty doręczenia wyklucza możliwość oznaczania nią końca biegu terminu dla zobowiązanego, także gdy jest to organ administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że dla zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu istotne znaczenie ma data wydania decyzji, nie zaś data jej doręczenia. Należy przy tym podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie Spółki, że art. 57 § 5 kpa nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zatem decydującego znaczenia nie można przypisać dacie nadania decyzji w placówce pocztowej. W konsekwencji za błędne należy uznać uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej Sąd I instancji stwierdził, że termin do wniesienia sprzeciwu zostaje zachowany, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi nastąpi wniesieniu sprzeciwu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 5 kpa, a więc jeśli przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie zostanie nadana w placówce pocztowej. Oczywiście, nadanie przesyłki w placówce pocztowej przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy może dodatkowo potwierdzić jego zachowanie, jednakże czynność ta nie ma decydującego znaczenia dla oceny czy termin ten został zachowany. Decydujące znaczenie ma bowiem data wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. W świetle powyższego, nie mają znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie, wadliwe rozważania Sądu co do doręczenia decyzji stronie ( inwestorowi ) i jego pełnomocnikowi, jak również zarzuty podniesione w tym przedmiocie w skardze kasacyjnej, skoro na gruncie art. 30 ust. 5 ustawy nie ma przesądzającego znaczenia data doręczenia decyzji o sprzeciwie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy częściowo błędne uzasadnienie nie wpływa w żaden sposób na prawidłowość rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, iż zgłoszenia dokonano w dniu 26 kwietnia 2011 r., a zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 26 maja 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał zaś decyzję o wniesieniu sprzeciwu w dniu [...] maja 2011 r., a zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy w zw. z art. 109 i art. 110 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. Nie sposób też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uprawnia do twierdzenia, że uniemożliwia ono instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu uzasadnienie wyroku zawiera niezbędne elementy, w tym przyjęty przez Sąd I instancji sposób wykładni spornego przepisu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.