II OSK 1889/09

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 roku sygn. akt VII SA/Wa 2124/08 w sprawie ze skargi B.W., D.P. oraz I.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 roku znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 w części w jakiej zasądzono zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego B.W.; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W., D.P. oraz I.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania po 760 zł. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A." Spółce z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, podpiwniczeniem, garażem podziemnym oraz wjazdem na posesję, na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie (kategoria obiektu budowlanego-XIII). Odwołania od tej decyzji złożyli skarżący. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odwołujący są właścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji, jednak nie mogą być uznani za strony postępowania, gdyż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje ich nieruchomości i zamyka się w granicach działek inwestora o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, gdy inwestor buduje zgodnie przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi miedzy innymi usytuowanie budynków na gruncie, wówczas – zgodnie z ustawą Prawo budowlane – nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Wojewoda Mazowiecki uznał, że wbrew podniesionym w odwołaniach zarzutom nie stwierdzono sprzeczności między zatwierdzonym projektem budowlanym, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Nie doszło także do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie podniesionych w odwołaniach zarzutów. W skardze na powyższą decyzję skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w uzasadnieniu odwołań od decyzji organu I instancji. Wskazali, że Wojewoda Mazowiecki całkowicie bezzasadnie i błędnie uznał, że ustalenie czy odwołującym się właścicielom działek sąsiednich przysługuje atrybut strony, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, możliwe jest bez dokonania wnikliwej analizy, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, a w szczególności czy planowany obiekt spełnia warunki wprowadzone przepisami odrębnymi, w rozumieniu tego przepisu, w tym warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz czy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, stanowiącą podstawę przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Podnieśli, że wbrew twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego są stronami toczącego się postępowania, ponieważ obszar oddziaływania planowanego obiektu nie ogranicza się do działek inwestora, lecz rozciąga się na ich nieruchomości. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że projektowane usytuowanie budynku nie spełnia wymagań dotyczących zachowania odległości pomiędzy budynkami ze względu na tzw. przesłanianie, do którego to zarzutu Wojewoda nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Organ także nie odniósł się do pozostałych zarzutów, co było jego obowiązkiem, jako organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Wojewoda Mazowiecki umarzając postępowanie odwoławcze nie rozpoznał odwołań wniesionych przez skarżących, uznając bez dostatecznego wyjaśnienia, że nie są oni stronami postępowania. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co jest równoznaczne z określeniem obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wyznaczony przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działki stanowiące własność skarżących. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany analizując przedstawiony, wraz w wnioskiem o pozwolenie na budowę, projekt budowlany uznał, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a ich właściciele są stronami toczącego się postępowania. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki ograniczył się jedynie do wskazania, że określenie podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych. Taka argumentacja organu nie jest wyczerpująca, bowiem należy pamiętać, że zgodnie, z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany należy projektować i budować "z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej". Zdaniem Sądu I instancji, organ nie ocenił, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jego zasięgiem. Organ odwoławczy nie ustalił także, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżących znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. zarzucając naruszenie art. 139, art. 15, art. 8 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a ponadto art. 220 § 3 i art. 221 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowym pismem z dnia 14 września 2010 r. strona uzupełniła skargę kasacyjna, podnosząc zarzut nieważności postępowania z powodu pozbawienia możliwości obrony swoich praw uczestnika postępowania W.K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu nieważności postępowania, bowiem nieważność taką Sąd bierze pod uwagę niezależnie od stanowiska stron, z urzędu, na podstawie art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut spółka "A" nieważność postępowania dostrzegła w rzekomym pozbawieniu możliwości obrony swoich praw uczestnika postępowania Wiesława Kaczmarka, któremu – zgodnie z twierdzeniem skarżącej – nie były doręczone wszystkie pisma składane do akt, w tym skarga B.W. Zarzut ten jest jednak nieuzasadniony. Pismem procesowym złożonym do Sądu (k. 95 akt NSA) W.K. wyjaśnił, iż nigdy nie był pozbawiony możliwości obrony swoich praw, gdyż był zawiadomiony o wszystkich terminach i czynnościach sądowych i otrzymywał wszystkie składane w sprawie pisma, w tym skargi wszczynające postępowanie. W sprawie nie zaistniały więc żadne okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów art. 220 § 3 i art. 221 p.p.s.a. strona uzasadniła tym, że jedna z trzech skarg do Sądu I instancji, została wniesiona w imieniu B.W. przez reprezentującego go profesjonalnego pełnomocnika i mimo że podlegała opłacie w stałej wysokości, nie została terminowo opłacona. Skarga ta podlegała więc, zgodnie z art. 221 p.p.s.a., odrzuceniu, czego jednak nie dostrzegł Sąd I instancji. Zarzut ten jest uzasadniony, lecz wobec faktu, że skargi wniosły w sposób prawidłowy także dwie inne osoby uchybienie Sądu miało wyłącznie znaczenie w nieprawidłowym zasądzeniu od Spółki "A." kosztów postępowania w kwocie 760 zł na rzecz B.W. Skoro bowiem skarga jego podlegała odrzuceniu, to zasądzenie kosztów było oczywiście bezpodstawne. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt III zaskarżonego wyroku w części, w której WSA orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego na rzecz B.W. (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Postawione w tej skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 8 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały w ogóle uzasadnione, mimo iż przepis art. 176 p.p.s.a. wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Wywody skargi kasacyjnej dotyczące wadliwej wykładni art. 139 k.p.a. są wprawdzie uzasadnione, lecz wskazane uchybienie Sądu nie miało praktycznego znaczenia dla wyniku postępowania. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu drugiej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była bowiem konkluzja, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu, czy odwołującym się przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Przymiot ten określa się na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia obu tych przepisów jest o tyle nieprawidłowe, że prawidłowe zastosowanie jednego z nich wyklucza zastosowanie drugiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie uznał, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który to przepis zawiera wykładnię terminu "obszar oddziaływania obiektu". Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest konieczna dla ustalenia stron postępowania. Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego określający kto jest stroną postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę oprócz inwestora wymienia bowiem właścicieli, wieczystych użytkowników oraz zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż błędny jest pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy inwestor buduje zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi między innymi usytuowanie budynków na gruncie, wówczas – zgodnie z ustawą Prawo budowlane – nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Zgodnie z ustawą definicję z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Można wskazać szereg przykładów na to, że również fakt prowadzenia budowy zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi wywołuje, zgodnie z obowiązującymi przepisami, szereg ograniczeń w sposobie zagospodarowania sąsiadujących nieruchomości. Przykładem tego może być usytuowanie obiektu budowlanego w sąsiedztwie granicy nieruchomości, dopuszczone przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które jednocześnie w oczywisty sposób wpływa na usytuowanie obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości. Trafny jest więc pogląd Sądu I instancji, iż przyjęcie nieprawidłowej wykładni terminu "obszar oddziaływania obiektu" spowodowało niewyjaśnienie czy nieruchomości skarżących znajdują się w tym obszarze i czy skarżącym przysługują uprawnienia stron postępowania. Skarga kasacyjna jest więc (z wyjątkiem części dotyczącej kosztów postępowania) nieuzasadniona. Dlatego na podstawie art. 184 i 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.