IV SAB/Wr 166/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. o udzielenie informacji publicznej, w części dotyczącej wysokości wynagrodzeń pracowników organu, wystąpiła bezczynność, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Marszałka Województwa D. do rozpoznania wniosku skarżącego, o którym mowa w punkcie I wyroku i w zakresie w nim wymienionym, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; III. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. T. W. (dalej skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Marszałka Województwa D. (dalej: organ, podmiot zobowiązany) w przedmiocie udostępnienia kwoty wynagrodzeń i nagród przyznawanych pracownikom samorządowym Wydziału [...] Województwa D. z podziałem na poszczególne stanowiska za okres od stycznia do lipca 2019 r. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Marszałka Województwa D. do wykonania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi i zarządzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podał, że organ przesłał mu pełną listę pracowników Wydziału [...] bez podania wynagrodzeń, które dane osoby otrzymały, zaznaczając, że pracownicy tego Wydziału, z wyłączeniem Dyrektora Wydziału [...] oraz zastępców Dyrektora Wydziału, nie pełnią według organu funkcji publicznych. Skarżący nie zgadza się z opinią organu dotyczącą definicji osób pełniących funkcji publicznych. Skarżący podniósł, że organ udostępnił mu jedynie zbiorczą informację o wypłacanej średniej kwocie wynagrodzeń przyznanych wszystkim pracownikom. Natomiast nie przyporządkowano kwoty do pozostałych, poza osobami pełniącymi funkcje publiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Podkreślono, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne w Wydziale [...] została skarżącemu udzielona, w stosunku zaś do pozostałych pracowników udostępniono tylko średnią wynagrodzenia wszystkich pracowników ze względu na fakt, iż nie zostali oni uznani za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p., nie przysługuje im nawet wąski zakres kompetencji decyzyjnej w imieniu organów województwa. Ponadto organ wskazał, że termin udzielenia informacji publicznej wynikający z art. 13 ust. 1 został w sprawie dochowany. Tym samym nie nastąpiła bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazać przy tym należy, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Marszałka Województwa D. w sprawie udostępnienia kwoty wynagrodzeń i nagród przyznawanych pracownikom samorządowym Wydziału [...] Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Wos H. Krysiak – Malczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Warszawa 2005 s.86). Wniesienie skargi na milczenie władzy jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J.P. Tarno , Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s. 37). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2018 poz. 1330 ze zm : dalej u.d.i.p.) w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie ( art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej. W świetle tego nie budzi wątpliwości sądu, że Marszałek Województwa D. jest organem władzy publicznej na szczeblu samorządowym, w związku z czym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przypisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W świetle zakresu pojęcia informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Ze środków tych pochodzą wynagrodzenia wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym z samorządu terytorialnego. W związku z tym informacją publiczną jest informacja o wydatkach organu na wynagrodzenia pracowników. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenia otrzymuje konkretna osoba ale kwota wydana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (zob. rynek WSA w Gdańsku II SAB/Gd 59/19, dostępny : ,,www.orzeczenia.wsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że kwestia wynagrodzeń brutto pracowników instytucji publicznych ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Przy czym nie narusza prawa do prywatności ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku, bez wskazania danych osobowych konkretnych pracowników ( zob. Aleksandra Patryk, Wynagrodzenie pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej, Lex. https://sip.lex.pl). Odnosząc wyżej przytoczone do kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności udostępnienia informacji publicznej w zakresie przyznanych kwot wynagrodzeń i nagród pracownikom Wydziału [...] Urzędu Marszałkowskiego w okresie od stycznia do lipca 2019 r. Należy wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawa przewidzianym). Nie może natomiast rozstrzygać czy żądana informacja winna być udzielana, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób, bowiem nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielana w pełnym zakresie, ze względu na ograniczenia prawa dostępu do informacji określone w art. 5 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., jak w pkt II wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępniania informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Zachowanie adresata wniosku w sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że organ odnosił się w terminie określonym u.d.i.p. (art. 13 ust. 1), do pisma skarżącego (art. 149 § 1a ppsa). Rozstrzygnięcie o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.