II SA/Bd 605/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 roku sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Tucholi złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr VII/36/2019 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 marca 2019r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Więcbork w 2019r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 122 – dalej "u.o.z."), poprzez niewypełnienie ustawowego obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – w § 12 i 13 załącznika do uchwały. Ponadto naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów - § 9 załącznika. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w § 12 i 13 Programu prawodawca lokalny określił jedynie wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, nie określił zaś sposobu wydatkowania tych środków, przez co nie zrealizował zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w przedmiotowej uchwale. Prokurator podniósł też, że z § 9 uchwały, wynika, iż usypianie ślepych miotów zostanie dokonane przez Burmistrza Więcborka w momencie zawarcia przez niego umowy z lekarzem weterynarii, co w żaden sposób nie reguluje przedmiotu wyrażonego w art. 11 a ust 2 pkt. 6 u.o.z. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Burmistrz Więcborka wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała nie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z., albowiem określa ona sposób wydatkowania środków pieniężnych w sposób pozostawiający organowi wykonawczemu gminy swobodę w takim rozdysponowaniu przeznaczoną kwotą, by odpowiadało ono aktualnym potrzebom w zakresie realizacji poszczególnych celów Programu. Organ wskazał nadto, że żaden przepis u.o.z. nie zobowiązuje do wskazania w tym zakresie konkretnego podmiotu, tak jak w innych przypadkach np. wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.). Zdaniem gminy oznacza to, iż tego typu regulacje ustawodawca pozostawił uznaniu gminy uzależnionemu od szczegółowych jej potrzeb. To od dokonanej przez Radę Miejską oceny aktualnie istniejących i prognozowanych potrzeb w zakresie poszczególnych aspektów związanych z zapewnieniem opieki nad zwierzętami na dany rok uzależniony jest stopień szczegółowości rozwiązań podjętych w Programie. Zdaniem organu zapis § 9 załącznika do Programu, zgodnie z którym Burmistrz Więcborka będzie zawierał umowy z lekarzami weterynarii w zakresie usypiania ślepych miotów, przesądza o zapewnieniu adekwatnej dla potrzeb lokalnej społeczności opieki nad zwierzętami i jest równoznaczne z wypełnieniem dyspozycji zawartej w art. 11 ust. 2 pkt 6 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała z 27 marca 2019r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Więcbork w 2019 r. (dalej: Program, uchwała). Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (u.o.z.) rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto, powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W ocenie Sądu, zasadnie skarżący zakwestionował § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez radę gminy co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. II OSK 1001/17, wyroki: WSA w Krakowie z 19 maja 2016r., sygn. II SA/Kr 221/1; WSA w Opolu z 29 września 2015r., sygn. II SA/Op 253/15; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Go 485/18 i 19 kwietnia 2018r., sygn. II SA/Go 68/18; WSA w Bydgoszczy: z 22 marca 2017r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z 21 listopada 2018r., sygn. II SA/Bd 329/18; z 24 października 2018r., sygn. II SA/Bd 376/18; z 16 października 2018r., sygn. II SA/Bd 330/18; z 3 października 2018r. sygn. II SA/Bd 265/18; z 25 września 2018r., sygn. II SA/Bd 195/18; z 18 września 2018r., sygn. II SA/Bd 248/18 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestionowanym § 12 wskazano, że na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone zostaną w budżecie gminy Więcbork w kwocie 56.000 zł i wydatkowane zostaną w szczególności na: 1) zapewnienie opieki i miejsca w schronisku, 2) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, 3) odławianie bezdomnych zwierząt, 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku i poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 5) usypianie ślepych miotów, 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych. W §12 zaskarżonej uchwały organ stanowiący zatem nawet jednoznacznie nie wskazał, że na realizację przedmiotowego programu przeznacza określoną kwotę, lecz posłużył się niejednoznaczną konstrukcją wskazującą jedynie na "zabezpieczenie środków w budżecie gminy", co nie jest równoznaczne z wymogiem art. 11a ust. 5 u.o.z. Jednocześnie, co zasadnie zarzucił prokurator – rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Przede wszystkim w § 12 uchwały nie dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Miejska Więcborka, podając w § 12 pkt 1-6 uchwały określone cele i zadania, nie przyporządkowała im kwot przeznaczonych na ich realizację. Kwestionowany zapis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ww. ustawy. Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła zatem w tym zakresie całkowita dowolność organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Mając na uwadze wykonawczy charakter omawianej regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, a nie niejednoznaczny i budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsce m.in. w przypadku zapisu § 12 uchwały. Jego niejasność dodatkowo może rodzić zawarte w § 12 uchwały sformułowanie o "zabezpieczeniu" środków w budżecie, w sytuacji, gdy w art. 11a ust. 5 u.o.z. mówi się wyraźnie i jednoznacznie o "przeznaczeniu" środków na realizację programu. Wymaga podkreślenia, że drugi z zapisów rozdziału 4. uchwały ("Finansowanie programu"), tj. §13 uchwały, nie może mieć wpływu na powyższą negatywną ocenę wypełnienia przez prawodawcę lokalnego dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z., jak stara się wywieść organ w odpowiedzi na skargę. W zapisie tym ustalono, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Tego typu klauzula nie konwaliduje w żaden sposób stwierdzonego braku wyraźnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych, rozumianych jako wskazanie konkretnych form ich wykorzystania w odniesieniu do każdego z zadań Programu. Zapis ten jest zasadniczo pozbawiony wartości normatywnej (potwierdza związanie organu przepisami prawa) i nie odnosi się do przedmiotu uchwały. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 11 a ust 2 pkt. 6 u.o.z. Program winien regulować kwestię usypiania ślepych miotów w sposób konkretny i jednoznaczny. Nie powinno być przede wszystkim wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony i pod jakim adresem podmiot upoważniony jest do przeprowadzania zabiegów związanych z kwestią opisaną w powyżej. Akt prawa miejscowego winien bowiem realizować w tym także zakresie określenie przez radę gminy konkretnego trybu, w którym przedmiotowa kwestia została na terenie gminy uregulowana. Jak wynika z §9 uchwały usypianie ślepych miotów zwierząt "realizuje Burmistrz Więcborka, poprzez zawieranie umów z lekarzami weterynarii w tym zakresie". Powyższe postanowienia mają charakter nader ogólnikowy, niejasny i hipotetyczny. Powyższy zapis nie wyjaśnia do kogo może zwrócić się mieszkaniec gminy, w takiej sytuacji, gdzie np. przynieść w celu uśpienia. Niezgodne z treścią delegacji ustawowej pozostaje także oczekiwanie, że dopiero w sytuacji takiego zgłoszenia Burmistrz będzie poszukiwał podmiotu (lekarza weterynarii lub zakładu leczniczego), z którym zawierał lekarza weterynarza lub zakładu leczniczego, który będzie realizował to zadanie, ani też nie odesłano w tym zakresie do podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne w określonym w §4 ust. 1 lit. a schronisku. § 9 odwołuje się do nieskonkretyzowanego i niepewnego zdarzenia w przyszłości, przez co nie można wywieść, by w jakikolwiek sposób regulował kwestię opisaną w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Podkreślić należy, również w kontekście pozostałych stwierdzonych wad zaskarżonej uchwały, że niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, LEX 975201). Kontrola zakwestionowanej uchwały dokonana w zakresie wyznaczonym przez art. 134 p.p.s.a. - a więc wykraczającym poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną tam podstawę prawną - doprowadziła Sąd do stwierdzenia kolejnych istotnych naruszeń przepisów u.o.z. dotyczących materii regulowanej programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Jak wynika z § 2 pkt 1 i 2 uchwały, realizatorem Programu są: na poziomie Gminy Więcbork - Burmistrz Więcborka oraz organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, chcące współpracować z Gminą Więcbork". W §4 pkt 1 i 2 uchwały ustalono, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Więcbork realizują Burmistrz Więcborka oraz organizacje pozarządowe poprzez realizację zadań publicznych, obejmujących opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Z kolei w § 6 pkt 1 i 2 ustalono, że odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Więcbork realizują: Burmistrz Więcborka (...) oraz organizacje pozarządowe (...). Zauważyć po pierwsze należy, że art. 11a ust. 4 u.o.z. upoważnia podmiotom innym niż prowadzącym schronisko dla zwierząt realizację tylko niektórych zadań (o których mowa w ust. 2 pkt 3-6). Przepis art. 11a ust. 4 u.o.z. należy rozumieć w ten sposób, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona tylko (jedynie) podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom, niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 813/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 roku, sygn. akt II SA/Bd 1280/18 - dostępne jw.). W niniejszej zaskarżonej uchwale upoważniono w §6 pkt 2 podmiot inny niż prowadzący schronisko dla zwierząt do wykonywania zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., co niewątpliwie stanowi o istotnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego. Po drugie zaś, prawodawca lokalny, powołując jako współrealizatora programu organizacje pozarządowe, nie różnicując przy tym ich kompetencji w żadnym stopniu, powołał podmioty nieskonkretyzowane ani z nazwy, ani siedziby, stanowiąc ogólnie tylko o ich celach statutowych (ochrona zwierząt). Skoro Program ma być skutecznie realizowany na terenie gminy przez konkretne podmioty, to niedopuszczalnym jest zabieg blankietowego upoważnienia bez gwarancji, że któraś z organizacji to upoważnienie podejmie. Uwagi dotyczące obowiązkowej konkretyzacji podmiotów powołanych do wykonywania zadań Programu aktualizują się też w odniesieniu do ustaleń § 3 ust. 1 lit. a oraz § 6 pkt 1 uchwały. Ogólnikowych wskazań, że "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Więcbork realizują Burmistrz Więcborka poprzez wyłapywanie zwierząt bezdomnych przez pracowników gminnych i docelowe ich umieszczanie w schronisku dla bezdomnych zwierząt (...)" oraz że "Odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Więcbork realizuje Burmistrz Więcborka poprzez przeszkolonych pracowników lub na podstawie zawartej umowy z podmiotem zewnętrznym w tym zakresie" w ocenie Sądu nie można uznać za jednoznaczne i konkretne uregulowanie kwestii tego, kto i jak realizować ma zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z. Powyższe zapisy odwołują się do nieskonkretyzowanych "pracowników gminnych" i "przeszkolonych pracowników", a nadto ponownie, w przypadku §6 pkt 1 uchwały, de facto warunkuje się realizację zadania polegającego na odławianiu bezdomnych zwierząt od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim jest zawarcie umowy z bliżej nieokreślonym podmiotem zewnętrznym. Z powyższych zapisów nie wynika, jaki podmiot wykonywać będzie zadania z zakresu wyłapywania (odławiania) zwierząt bezdomnych. Nie wiadomo przy tym jak rozumieć zwrot "docelowo" zawarty w §4 ust. 1 lit. a uchwały. Odłowienie zwierząt bezdomnych winno kończyć się ich niezawodnym umieszczeniem w schronisku - posłużenie się zwrotem "docelowo" sugeruje, że prawodawca lokalny zakłada inne, niewyjaśnione sposoby postępowania z odłowionymi zwierzętami. Zastrzeżenia co do legalności budzi także §5 pkt 1 i 2 uchwały. W myśl tego zapisu "sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, realizuje Burmistrz Więcborka poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących oraz podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących". Stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Miejska Więcbork w § 5 Programu ograniczyła się wyłącznie do sformułowania ogólnikowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Nie podano w nim konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Nader ogólnikowym zapisem jest ten odnoszący się do podejmowania bliżej niesprecyzowanych "interwencji" w sprawach kotów wolno żyjących. Nie wyjaśniono, kto ma te interwencje podejmować, na czyje i gdzie złożone zgłoszenie, na czym mają rzeczone interwencje polegać. Nie ma w uchwale mowy o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. W § 7 pkt 1 Programu wskazano, że "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt realizuje Burmistrz Więcborka poprzez przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska (...). Zapis ten powiela wytkniętą wadę polegającą na nieokreśleniu konkretnego podmiotu wykonującego wskazane zabiegi. Po drugie wprowadza sprzeczność polegającą na tym, że nie wynika z niego, czy zabiegi te przeprowadzać ma Burmistrz Miasta (co samo w sobie jest ustaleniem zbyt ogólnym – jasnym jest, że Burmistrz samodzielnie takich zabiegów przeprowadzać nie będzie, a odbywać się to będzie za pośrednictwem nieokreślonego w zaskarżonej uchwale podmiotu), czy np. lekarz weterynarii zatrudniony w schronisku dla zwierząt. Tak skonstruowany zapis nie wypełnia delegacji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Wreszcie zarzucić należy, że prawodawca lokalny dopuścił się zmodyfikowania treści ustawy w § 10 oraz § 11 załącznika do uchwały. W myśl pierwszego z wymienionych zapisów "gospodarstwo rolne z siedzibą w (...) przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu gminy Więcbork". Drugi stanowi, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje Burmistrz Więcborka poprzez Gabinet Weterynaryjny (...) w Więcborku w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym z terenu Gminy Więcbork". Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Program winien zawierać wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zaś stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. – Program winien zawierać zapisy zapewniające całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W odniesieniu do § 10 uchwały doszło zatem do zawężenia zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich, przy czym zauważyć należy, że pojęcia "zwierzęcia bezdomnego" i "gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 u.o.z. zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie lub zamienne stosowanie, wbrew jasnym przepisom u.o.z. Podobnie w § 11 uchwały zawężono podmiotowo zakres opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych do opieki udzielanej wyłącznie zwierzętom bezdomnym z terenu Gminy Więcbork, mimo że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. W powyższych przypadkach doszło zatem do jednoznacznego naruszenia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 7 i 8 u.o.z., a nadto, poprzez modyfikację przepisu ustawy – do naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odnosząc się do argumentacji Gminy Więcbork wyrażonej w odpowiedzi na skargę należy wskazać iż nie jest ona trafna, a opiera się na wadliwej zawężającej wykładni cytowanych przepisów prawa. Podkreślanie przy tym wymaga, akcentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym periodyczny charakter przedmiotowych programów, które z uwagi na ustawowo określony zakres i konieczność uwzględnienia lokalnych potrzeb i specyfiku właśnie wymaga od organów gminy szczególnej konkretyzacji i precyzji regulacji, w taki sposób aby Program spełniał ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie fikcyjnej i pozornej opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy. Ten charakter i zaledwie roczny okres obowiązywania daje możliwość i obliguje organy gminy do analizy i weryfikacji stosowanych rozwiązań, realnej oceny corocznej potrzeb, koniecznej wysokości wydatkowanych na konkretne zadania środków, wcześniejszego zawarcia umów z właściwymi podmiotami w sposób zapewniający realizację celów obligatoryjnych określanych w Programie. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.