I OSK 774/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" D., M. Spółka Jawna w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 789/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" D., M. Spółka Jawna w S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 grudnia 2014 r., II SA/Bk 789/14 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" D., M. Spółka Jawna w S. na decyzję Wojewody P. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518) dalej u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny. Wynikające z art. 124 ustawy uprawnienie do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Białymstoku z 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11). Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (wyrok WSA w Kielcach z 3 lutego 2011 r. II SA/Ke 567/10). Przepisy art. 124 ustawy muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. W decyzji zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Białymstoku z 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11). Dyspozycja art. 124 ust. 1 stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Przepis ten wymaga także zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe warunki gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. I SA/Wa 2497/10). Nie ulega wątpliwości, że w zaskarżonej decyzji ograniczenie sposobu korzystania przez PPHU "[...]" sp. j. z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP na terenie m.in. gminy S. Celem regulacji prawnych zawartych w ustaleniach planu było umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest dwutorowa, napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Ełk – granica RP. Ponadto celem powyższego planu było ustalenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w pasie technologicznym linii 400 kV. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Obowiązek przeprowadzenia rokowań należy pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela (wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r. I OSK 924/09). Celem obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami. W orzecznictwie uznaje się, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepisy art. 124 ustawy nie określają formy prowadzenia rokowań, ani też sposobu ich dokumentowania (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy, LEX/2013, wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r. II SA/Lu 301/11). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor określił i zaproponował skarżącej warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, w tym zaproponował propozycje cenowe jednak do porozumienia nie doszło. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności oznaczają spełnienie warunku przeprowadzenia negocjacji. W przedmiotowej sprawie rokowania były prowadzone poprzez wymianę korespondencji i w rozmowach bezpośrednich. Ustosunkowując się do zarzutu, że skarżąca była pozbawiona możności brania udziału w rokowaniach, bo organ nie przesunął terminu rozprawy z 21 marca 2014 r. (strona faktycznie usprawiedliwiła nieobecność), to Sąd stwierdził, iż ta okoliczność nie miała wpływu na przyjęcie przesłanki, że rokowania inwestora ze skarżącą Spółką zakończyły się negatywnie i uprawnione było skierowanie wniosku do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Wnioskodawca wykazał, że przed złożeniem wniosku do Starosty S., były podejmowane liczne czynności mające doprowadzić do konsensusu ze skarżącą, do czego jednak nie doszło. Przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniona przez fakt podjęcia rokowań i nie jest istotne z czyjej winy nie doszło do ugody. Wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej jest zgodne z umiejscowieniem tej linii w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonej uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] marca 2013 r. W załączniku nr 1 do tej uchwały uwidoczniono przebieg linii w granicach działek skarżącej o nr geodezyjnym: [...], [...], [...] położonych z obrębie N. Przebieg linii w planie oraz szerokość pasa technologicznego, niezbędnego do wejścia na grunt przez inwestora, znajdują się w tym samym miejscu, co odpowiada zasięgowi ograniczonego użytkowania nieruchomości. Zatem, zarzut lokalizacji ustalonego decyzją zakresu ograniczonego użytkowania gruntu nie może się ostać, bowiem taki przebieg linii elektroenergetycznej wyznaczył plan miejscowy i na etapie jego uchwalania skarżąca miała możliwość kwestionowania takiej a nie innej lokalizacji. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż wyznaczenie pasa technologicznego o szerokości 70m nie zostało, przez organy, uzasadnione celowością tej wielkości zajęcia. Wejście na grunt i wykonanie inwestycji wymaga zapewnienia pewnej powierzchni do poruszania się ludzi i maszyn. Organy ustaliły szerokość 70m (tj. po 35 m od osi linii w każdą stronę) na wniosek inwestora słusznie uważając, że będzie to minimalna ingerencja w prawo własności nieruchomości. Założenie przewodów elektroenergetycznych (poza czasowym wejściem na grunt celem ich montażu) nie będzie prowadzić do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżąca nie wyjaśniła, jaka współzależność wystąpić by miała pomiędzy szerokością pasa technologicznego, a ilością 100 osób zatrudnionych w firmie skarżącej i dlaczego należałoby dopuścić dowód z ekspertyzy biegłego na tę okoliczność. Związek przyczynowy tu nie zachodzi, skoro pas technologiczny to część powierzchni nieruchomości, mająca służyć inwestorowi do czasowego jej zajęcia w celu wykonania robót, a poza tym służyć będzie właścicielowi do użytkowania w niezmienionym zakresie. Zdaniem skarżącej, przeprowadzenie linii elektroenergetycznej na wysokości min. 13,4 m nad ziemią będzie powodować negatywne oddziaływanie pola magnetycznego na stanowiska pracy znajdujące się wewnątrz budynku, jak też na ludzi będących na zewnątrz i może doprowadzić do konieczności likwidacji zakładu pracy. Okoliczność oddziaływania pola magnetycznego spornej linii nie była pominięta w niniejszym postępowaniu. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wydał decyzję z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 KV Ełk – granica Państwa". Decyzja ta w dniu [...] grudnia 2013 r. została częściowo zmieniona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskutek odwołania osób zainteresowanych (wśród których nie było PPHU "[...]" Sp. jawna jako podmiotu zainteresowanego). Treść decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (s. 28) wyjaśnia zachowanie bezpieczeństwa przebywania ludzi przy projektowanej linii w odległości od ziemi nie mniejszej niż 13,4 m twierdząc, że przebywanie w zasięgu "oddziaływania takich pól jest całkowicie bezpieczne i zgodne z przepisami". Organ ten wypowiedział się również na temat prawidłowości ustalenia pasa technologicznego o szer. 70 m. Z raportu ochrony środowiska wynika, że w żadnym miejscu pole elektromagnetyczne nie przekroczy wartości norm dopuszczalnych dla ludzi. Dodatkowym zabezpieczeniem, zgodnie z decyzją GDOŚ, jest nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej inwestycji, co oznacza wyeliminowanie nieprawidłowości, jeśli pojawią się ponadnormatywne oddziaływania inwestycji. Jak słusznie zauważa uczestnik, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wybudowanej linii również będą przeprowadzane pomiary obszaru pasa technologicznego celem ustalenia przekroczeń promieniowania elektromagnetycznego, także hałasu. Nadto, do niniejszego postępowania włączono ekspertyzę Biura Studiów i Projektów Energetycznych Energoprojekt K. SA ze stycznia 2014 r. opracowany na temat oddziaływania linii na teren PPUP "[...]" D., M. Sp. j. Dodatkowe wyjaśnienia ekspertów z 16 kwietnia 2014 r. świadczą o tym, że obliczenia dokonywane na okoliczność oddziaływania pola elektroenergetycznego na działkę skarżącej uwzględniały zawieszenie linii od ziemi nie tylko w odległości 46 m, ale też w odległości 13,4 m (w najgorszych warunkach pogodowych). Eksperci uznali, że planowane zawieszenie linii nie wpłynie negatywnie na zdrowie ludzi przebywających na działce skarżącej. Przeprowadzone przez organ dowody w sposób wystarczający przekonują o tym, że obawy skarżącej co do negatywnego oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość, w tym bezpieczeństwo ludzi, nie są uzasadnione. Jeżeli strona nie godziła się z ustaleniami dotychczasowych ekspertów, miała możliwość przedłożenia kontrdowodu w postaci innej opinii, czego jednak nie uczyniła. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie dowodu w postaci decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r., a oparcie zaskarżonej decyzji na decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2013 r., Sąd uznał, że uchybienie to nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. Z dołączonej do akt decyzji GDOŚ z [...] grudnia 2013 r. wynika, iż zmieniła ona decyzję pierwszoinstancyjną, ale w zakresie nie dotyczącym oddziaływania linii na nieruchomość skarżącej, a nadto zawiera element korzystny, odnoszący się do ogółu zainteresowanych, tj. obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, do której inwestor będzie zobligowany się dostosować w przyszłości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" D., M. Spółka Jawna w S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Wojewody P. z [...] czerwca 2014 r. nr [...], ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez: 1. bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wskutek błędnej wykładni: - art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu, - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone, - art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli, 2. niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma mowy o zezwoleniu na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowić może jedynie wstępny etap realizacji zamierzonej inwestycji i nie może przesądzać o jej funkcjonowaniu. Skoro przepisy art. 124 u.g.n. muszą być interpretowane dosłownie, nie sposób przyjąć za prawnie dopuszczalne rozstrzygania w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości także o funkcjonowaniu linii po jej wybudowaniu. Zatem, skarżonym wyrokiem Sąd I instancji zaakceptował błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., skutkującą nieważnością decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 u.g.n., stanowi przewidziane przez ustawodawcę ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak winno być poprzedzone szczególnie starannym zbadaniem możliwie jak najmniejszego obciążenia nieruchomości w związku z lokalizacją inwestycji – tak, aby ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok WSA w Opolu z 6 lutego 2014 r., II SA/Op 526/13). Nakładanie decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości obowiązku znoszenia funkcjonowania linii po jej wybudowaniu z całą pewnością powyższego postulatu nie realizuje. Wydając decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest określenie w jej treści nie tylko przestrzennego, ale także czasowego zakresu ograniczenia nieruchomości (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 maja 2010 r., II SA/Go 208/10). Obowiązek zastrzeżenia terminu, na który udziela się zezwolenia wynika z użytych przez ustawodawcę w powyższym przepisie form czasownikowych ("zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie"), a zatem właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Komentarz Ustawa o gospodarce nieruchomościami, C.H. Beck 2011 r.; wyrok WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 144/13), który winien wynikać z treści decyzji, a czego brak w decyzji Starosty S. Wbrew ustaleniom Sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w żadnej mierze nie daje podstaw do przyjęcia, że przedmiotem zainteresowań autorów ekspertyzy ze stycznia 2014 r. oraz z 16 kwietnia 2014 r. było oddziaływanie linii podwieszonych nie tylko na wysokości 46 m, ale również – 13,4 m (w najgorszych warunkach pogodowych). Zauważyć bowiem należy, że z pisma z 16 kwietnia 2014 r. wprost wynika, że: "Podana w piśmie odległość 13,4 m jest to minimalna odległość przewodów fazowych od ziemi, w najgorszych warunkach pogodowych, przy największym zwisie przewodów. Odległość ta jest wymagana przez inwestora i nie może być mniejsza w żadnym miejscu przęsła na całej długości linii. W analizowanym przęśle linii zastosowano specjalne słupy podwyższone, między innymi ze względu na zbliżenie do zabudowań przedsiębiorstwa [...]. Spowodowało to, że minimalne odległości od ziemi i zabudowań są znacznie większe od wymaganych przez inwestora 13,4 m i w miejscu największego zbliżenia poziomego budynków wynoszą 46 m, co obrazuje załączony Przekrój poprzeczny zbliżenia linii 400 kV do budynków firmy [...]. Dla takich rzeczywistych warunków wykonano obliczenia w ekspertyzie". Z ekspertyzy ze stycznia 2014 r. wynika ponadto, że: "Pozioma odległość skrajnego przewodu fazowego linii 400 kV od najbliżej położonego budynku wynosi 2,35m. Odległość pionowa najniżej zawieszonego przewodu fazowego do ziemi w tym miejscu wynosi 46 m i jest większa od normowej odległości, która wynosi 7,8 m. Dla tych warunków odległościowych linii zostały wykonane obliczenia natężenia pola elektromagnetycznego" (Analiza techniczna – str. 3 ekspertyzy), oraz załącznika do ekspertyzy; "Dane terenowe: Odległość pionowa najniżej zawieszonego przewodu fazowego do ziemi (w miejscu najbliższego budynku) 45,7 m"; Wnioski "1. Ze względu na bardzo wysokie zawieszenia przewodów nad ziemią w żadnym miejscu na terenie przedsiębiorstwa "[...]" nie są przekroczone dopuszczalne limity pola elektrycznego w miejscu stałego pobytu ludzi (24H), tj. 1.00 (kV/m)" (Obliczenia rozkładu natężenia pola elektromagnetycznego (...) – s. 1 i 3). Nie sposób przyjąć, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja nie budziła wątpliwości, i dawała podstawy do przyjęcia, że założenie przewodów elektroenergetycznych (poza czasowym wejściem na grunt celem ich montażu) nie będzie prowadzić do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera bowiem żadnych informacji nt. oddziaływania projektowanej linii na nieruchomość skarżącej Spółki w sytuacji, gdy odległość przewodów fazowych od ziemi osiągnie minimalną odległość, tj. 13,4m, którą to ewentualność inwestor zakłada, wnosząc o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Spółki poprzez m.in. zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej nad działką nr [...] na wysokości nie mniejszej niż 13,4m. Ewentualne stwierdzenie natężenia pola elektromagnetycznego przekraczającego dopuszczalne wartości, skutkować będzie koniecznością zamknięcia zakładu, a w konsekwencji – likwidacją ponad 100 miejsc pracy, co będzie szczególnie dotkliwe, biorąc pod uwagę okoliczność, że wskaźnik bezrobocia na Suwalszczyźnie jest jednym z najwyższych w Polsce. W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji, aprobując przebieg projektowanej linii i nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń, nie rozważył słusznego interesu obywateli, skupiając się wyłącznie na interesie inwestora. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. zaakceptował naruszenie przez organ art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Skarżący podnosił, że był pozbawiony możliwości brania udziału w rokowaniach, bo organ nie przesunął terminu rozprawy z 21 marca 2014 r. przy tym, skarżący w odmowie odroczenia terminu rozprawy upatrywał naruszenia art. 10 k.p.a., a nie art. 124 ust. 3 u.g.n. (prawa do brania udziału w rokowaniach). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na działania określone w art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n., a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do ustalenia warunków wejścia inwestora na teren danej nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Negatywne zakończenie rokowań stanowi więc formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, przy czym niemożność uzyskania zgody właściciela stanowi stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07). Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. dokumenty z przeprowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku o zezwolenie na zajęcie nieruchomości. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, iż na datę złożenia wniosku przez inwestora (28 lutego 2014 r.), strony nie zakończyły rokowań, bowiem – zgodnie z zapewnieniami inwestora – wspólnicy oczekiwali na jego stanowisko w zakresie zaproponowanej przez nich kwoty ewentualnego wynagrodzenia z tytułu zajęcia ich nieruchomości, ustalonego w oparciu o aktualny operat szacunkowy, przewidując możliwość dalszych negocjacji, co mogło stanowić pozytywny prognostyk przy ocenie możliwości ustalenia na drodze umowy zasad korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega wątpliwości, ze decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to by wybudować określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zatem równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając jednak na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu) zasadnym jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej. Wynika to także z treści art. 124 ust. 5 – 7 u.g.n., określających obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony. Wziąwszy w szczególności pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej można zasadnie przyjąć, iż przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej. W każdym bądź razie, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, można przyjąć, że zawarte w decyzji organu I instancji zezwolenie na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Błędny jest również zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez brak określenia w treści decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy." Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Wbrew zarzutom skarżących, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że P. S.A. wystąpiła do skarżącej Spółki z konkretną ofertą, ale ta jednak nie została przyjęta. Z kolei propozycja Spółki nie została zaakceptowana przez Inwestora, który uznał, że nie prowadzi ona do osiągnięcia zamierzonego skutku i w konsekwencji wystąpił ze stosownym wnioskiem do Starosty S. o udzielenie mu zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest usprawiedliwiony. Z powyższych przepisów Konstytucji wynika zasada proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności. Jest ona adresowana do wszystkich organów władzy publicznej, w tym do starosty, działającego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten powinien być więc stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zasada ta nakazuje przy wydawaniu decyzji ograniczającej korzystanie z prawa własności dokonanie odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, iż wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości. Stąd podstawy kasacyjne wywodzone z wskazanych przepisów konstytucyjnych należy uznać za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.