II OSK 670/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1082/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. M. na rzecz M. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1082/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy Dobczyce, rozpatrując wniosek A. M. dotyczący zmiany stosunków wodnych na jej gruncie, nałożył na właściciela działki sąsiedniej, M. T., obowiązek wykonania w murze biegnącym pomiędzy działkami na [...] i [...] siedmiu otworów o średnicy 100 mm, na poziomie terenu działki nr [...] w odległości co 3 m i wyznaczył termin wykonania prac do dnia [...] listopada 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy Dobczyce stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] z powodu zmiany stanu faktycznego sprawy, wynikłej z działań podjętych na działce A. M., polegających na nadsypaniu terenu podłożem żwirowym, zmianie konfiguracji terenu oraz wykonaniu drenażu. Zmiana ta spowodowała w ocenie organu I instancji, że przestały istnieć okoliczności kształtujące stosunek, na który reakcją była wygaszona decyzja. Jako że decyzja administracyjna wiąże tylko rebus sic stantibus, w kontekście wykazanych zmian stanu faktycznego, stwierdzono, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, co zgodnie z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. winno skutkować jej wygaszeniem. Powyższa decyzja została uchylona decyzją SKO w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] z uwagi na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy Dobczyce stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] SKO w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy nie został w całości oceniony przez organ I instancji i wymaga uzupełnienia. Organ I instancji oparł decyzję w sprawie na opinii biegłego, który stwierdził we wnioskach opinii, że "wykonanie otworów w murze na poziomie dz. [...] jest obecnie bezcelowe, gdyż poziom wód gruntowych przy większych opadach deszczu stabilizuje się ok. 0,5 m powyżej terenu działki, a wykonanie odwodnienia działki znacznie ogranicza spływ wody powierzchniowej". W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien był dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ I instancji oparł się w całości na ww. opinii jednak nie dokonał w ogóle jej oceny. Kolegium zauważyło przy tym, natomiast, iż opinia zawiera omyłki, co znacznie utrudnia zrozumienie jej treści. Decyzja SKO w Krakowie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 770/13. Sąd podniósł w uzasadnieniu, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania. Z jednej strony bowiem uznał, że pozyskanie opinii biegłego jest słuszne i konieczne, a dowód z tej opinii kluczowy i istotny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego zaś jednocześnie organ odwoławczy de facto zakwestionował prawidłowość tego dowodu i jego ocenę dokonaną przez organ I instancji, szczegółowo odnosząc się do poszczególnych elementów opinii biegłego, co nie posłużyło jednak skarżonemu organowi do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, lecz do zaniechania wydania takiego rozstrzygnięcia i ograniczenia się do wydania decyzji kasatoryjnej. Powyższe działanie narusza art. 138 § 2 K.p.a. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Dobczyce z dnia [...] października 2012 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zwrócił się do organu I instancji, na podstawie art. 136 K.p.a., o wystąpienie do biegłego sporządzającego opinię w niniejszej sprawie o wyjaśnienie nieścisłości dostrzeżonych w jej treści, a w szczególności o odpowiedź na pytanie, czy z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych zasadne jest w aktualnym stanie faktycznym wykonanie otworów zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. biegły wyjaśnił, co następuje: – położenie otworów na poziomie działki nr [...] jest zbyteczne, – ich wykonanie na wskazanym poziomie jest niecelowe, – sposób wykonania otworów przez M. T. (wyżej niż to wskazano w decyzji) lepiej służy odprowadzaniu wody niż gdyby zastosował się on do wytycznych organu w pełni, – obecna sytuacja na gruncie jest inna niż zachodząca podczas wydawania decyzji z 2008 r. Na działce A. M. wykonano odwodnienie peszlem o średnicy 100 mm, co spowodowało odprowadzenie wody z terenu jej nieruchomości do rowu położonego między działkami nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że opinia biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego, przy uwzględnieniu uzupełnień i wyjaśnień poczynionych przez niego w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. stanowi obecnie wystarczający i rzetelny materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Kolegium uznało, że jest on wiarygodny i kompletny. Na podstawie tej opinii Kolegium stwierdziło, że nie jest obecnie zasadne wykonywanie przez M. T. otworów w murze odgraniczającym jego nieruchomość od działki A. M. na wysokości poziomu działki nr [...]. Wniosek taki jednoznacznie sformułował biegły w swojej opinii, której wiarygodności Kolegium nie zakwestionowało. Wniosek ten został postawiony jasno i bez żadnych zastrzeżeń. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie doszło do takiej zmiany okoliczności faktycznych, która uzasadnia twierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Dobczyce z dnia [...] listopada 2008 r. stała się bezprzedmiotowa. Zmiana ta polega na wykonaniu odwodnienia na działce A. M., co spowodowało zmianę sposobu odprowadzania nadmiaru wody z jej nieruchomości. Nie kwestionując, że wykonując nałożony obowiązek M. T. nie zastosował się ściśle do treści decyzji, SKO w Krakowie stwierdziło, że obecnie wykonanie tej decyzji w sposób zgodny z jej treścią nie byłoby działaniem celowym, prowadzącym do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na gruncie. W tej sytuacji uznać należało, że decyzja nakładająca na M. T. obowiązek określonego działania, które obecnie nie służy już celowi, któremu miało służyć, stała się bezprzedmiotowa. Skargę na powyższą decyzję wywiodła A. M., podnosząc wbrew twierdzeniu organu, że opinii biegłego nie można uznać za wiarygodną. Według skarżącej otwory w murze oporowym nie spełniają swej roli, ponieważ w dalszym ciągu mur ten powoduje spiętrzanie wody i gromadzenie się jej wokół domu skarżącej. Przyczyną tego stanu rzeczy jest wykonanie przez M. T. otworów w murze powyżej poziomu wskazanego w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Dobczyce z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1082/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że problemem prawnym do rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie była zasadność stanowiska organu II instancji podnoszącego, że sprawie doszło do takiej zmiany okoliczności faktycznych, która uzasadnia twierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Dobczyce z dnia [...] listopada 2008 r. stała się bezprzedmiotowa, co skutkuje stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Stanowisko to oparte na opinii biegłego jest uzasadniane zmianą stanu faktycznego polegającą na wykonaniu odwodnienia na działce A. M., co spowodowało zmianę sposobu odprowadzania nadmiaru wody z jej nieruchomości. SKO w Krakowie zajęło to stanowisko zauważając zarazem i nie kwestionując tego, iż uprzednio wykonując nałożony obowiązek - M. T. nie zastosował się ściśle do treści decyzji - przy czym SKO w Krakowie stwierdziło, że obecnie wykonanie tej decyzji w sposób zgodny z jej treścią nie byłoby działaniem celowym, prowadzącym do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd zauważył, że uzasadnienie prawne i faktyczne jest względnie skąpe i sprowadza się do biernego przytoczenia tez z uzupełnienia opinii sporządzonego przez biegłego zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. W konsekwencji SKO w Krakowie nie wyjaśniło w treści kontrolowanej decyzji dlaczego położenie otworów na poziomie działki nr [...] jest obecnie zbyteczne a ich wykonanie na wskazanym poziomie jest niecelowe. Nie wyjaśniono szczegółowo jakie mają one obecnie znaczenie dla spływu wody powierzchniowej. Kolegium nie wyjaśniło także dlaczego sposób wykonania otworów przez M. T., (wyżej niż to wskazano w decyzji) lepiej służy odprowadzaniu wody niż, gdyby się zastosował do wytycznych organu. W tej sytuacji wobec niewyjaśnienia, na zasadzie prezentacji związków przyczynowo-skutkowych treści ww. tez, decyzja SKO posiada charakter arbitralny a stwierdzenie SKO w Krakowie, że opinia biegłego stanowi obecnie wystarczający i rzetelny materiał dowodowy, nie jest wykazane samodzielną oceną zawartej w opinii treści. W przekonaniu Sądu, dla oceny stanu faktycznego i prawnego całej sprawy pewne znaczenie posiadają także wnioski i zalecenia odnośnie do prawidłowego uregulowania stosunków wodnych przy posesji nr [...] działki [...] A. M., zawarte w pkt 5 Ekspertyzy wodno-prawnej z kwietnia 2006 r., wykonanej przez Zespół Rzeczoznawców S. w W. T.. Z opinii tej wynika, że usunięcie przyczyn bezpośrednich związanych z naruszeniem stosunków wodnych na działce skarżącej powinno polegać na: a) likwidacji istniejącego betonowego muru oporowego długości [...] m na wschodniej granicy działki nr [...] Pana M. T. jako sprawcy spiętrzenia wód powierzchniowych i gruntowych ze zmianą ich kierunku przepływu na sąsiedniej działce nr [...], b) jako możliwy wariant pełnej likwidacji muru może być przyjęte rozwiązanie zastępcze na zasadzie ugody stron polegające na obniżeniu jego korony do rzędnej [...] n.p.m., wykonaniu zasypki kamiennej grubości minimum [...] m przy ścianie wschodniej muru od rzędnej [...] do rzędnej [...] oraz otworów filtracyjnych o średnicy [...] mm w murze w odstępach co [...] m na rzędnej [...] n.p.m, c) odwodnienie piwnic będzie możliwe po wykonaniu przez właścicielkę posesji nr [...] Panią A. M. głębszego drenażu o przekroju [...] mm wokół budynku poniżej posadzki piwnic, ale powyżej stop ław fundamentowych z odprowadzeniem w kierunku rynny terenowej po realizacji przebudowy muru wg. Wariantu "a" lub "b". Z powyższej ekspertyzy wynika, że biegli dopuszczali kolejne działania poprawiające stan stosunków wodnych na działce skarżącej przy czym działania z jej strony dopuszczali jako fakultatywne, w następnej kolejności, po uprzednim rozstrzygnięciu zasadniczych problemów jakie wynikały dla przedmiotowych stosunków wodnych przede wszystkim z faktu wybudowania w/w muru oporowego. Z ekspertyzy tej wynika, że nie wyklucza się działań naprawczych na działce skarżącej (co oczywiste), jednak jako zdecydowanie niezbędne i pierwszorzędne wskazuje się wykonanie określonych w odpowiedniej kolejności - jako uprzednich - działań w związku ze wskazanym murem oporowym. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wskutek wykonania przez Gminę drenażu na nieruchomości skarżącej i wykonania przez M. T. decyzji zobowiązującej jednak w sposób niezgodny z jej ustaleniami, - właściwe organy dochodzą do wniosku, że te podjęte działania powodują zbędność, niecelowość, bezprzedmiotowość decyzji nakładającej obowiązki na M. T. Mając na uwadze te ustalenia Sąd stwierdził, że dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, SKO w Krakowie naruszyło art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy - przez pominięcie całości materiału dowodowego, okoliczności podnoszonej przez odwołującą się a dotyczącej dużego stopnia nawodnienia jej nieruchomości i ogólnym wsparciu się ekspertyzą, co spowodowało tym samym arbitralny charakter decyzji SKO. Zbyt duży stopień ogólności uzasadnienia kontrolowanej decyzji powoduje w konsekwencji potencjalny brak wszechstronnego zrozumienia przez stronę motywów podjętej przez organ administracyjny decyzji, co stanowi zarazem naruszenie zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO powinno ocenić całość materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym także dokonanie samodzielnej oceny spójności ustaleń biegłego, a także ewentualnie rozważyć dalsze jej uzupełnienie, gdyż kierowanie się uzupełnioną w minimalnym zakresie i "biernie" zaakceptowaną opinią biegłego bez całościowego oglądu sprawy w uzupełnieniu z treścią pozostałych istniejących w sprawie opinii/ekspertyz - doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego, który może naruszać zasadę prawdy materialnej, obiektywnej i wynik sprawy. Sąd stwierdził również, że obecna na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. skarżąca podniosła, że wybudowanie muru spowodowało wzrost wilgoci w budynku mieszkalnym stanowiącym jej własność, dlatego, że teren stanowiący własność M. T. jest położony niżej i mur nawet z wykonanymi otworami tamuje naturalny odpływ wody. Dodatkowo podniosła, że wzdłuż muru posadzono tuje, które są kolejną zaporą dla spływającej naturalnie wody. Podkreśliła też, że podczas dłuższych lub intensywnych opadów cała nieruchomość jest grząska i podmokła. W tej sytuacji, wydanie kontrolowanej decyzji przez SKO, zdaniem Sądu, mogło być przedwczesne i krzywdzące dla skarżącej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł M. T. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i uchylenie decyzji tego organu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu administracyjnego I instancji, pomimo że decyzja organu administracyjnego I instancji stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym i interesie strony; 2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że organ administracji II instancji nie dokładnie i niewyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, pomimo iż uchylona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieuprawnionym jest stanowisko Sądu I instancji, wyrażone po raz kolejny w sprawie, według którego odmiennie niż w wyroku z dnia 31 października 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie wyjaśniło w treści kontrolowanej decyzji, istotnych dla sprawy okoliczności o charakterze technicznym. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał kolejno, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego położenie otworów na poziomie działki nr [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta i Gminy Dobczyce z dnia [...] listopada 2008 roku, jest obecnie zbyteczne, a ich wykonanie na wskazanym poziomie jest niecelowe. Ponadto, nie wyjaśniono szczegółowo, jakie ma obecnie znaczenie wykonanie ww. otworów dla spływu wody powierzchniowej, a także dlaczego sposób wykonania otworów przez skarżącego kasacyjnie, (wyżej niż to wskazano w decyzji) lepiej służy odprowadzaniu wody niż, gdyby się zastosował do wytycznych organu. W celu dokonania szczegółowych wyjaśnień w zakresie wskazanym powyżej, niezbędnym jest posiadanie specjalistycznej wiedzy z zakresu stosunków wodnych, jakiej organ administracyjny nie posiada, dlatego też w tym zakresie organ administracyjny jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, może bazować jedynie na wiedzy osoby, która dysponuje odpowiednią wiedzą techniczną, jaką w niniejszej sprawie posiada wyznaczony biegły z zakresu stosunków wodnych. To do zadań biegłego, a nie organu administracji należy dokonanie analizy i wyjaśnienie w sposób precyzyjny związków przyczynowo-skutkowych danego zjawiska, jakim w sprawie są stosunki wodne na działce o nr [...] położonej w miejscowości D. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie posiada charakter arbitralny, bowiem pomimo sporządzonej opinii przez biegłego organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny stosunków wodnych opisanych w treści opinii. W kontekście powyższego kluczowym jest fakt, że w toku postępowania odwoławczego w wyniku działań podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, pierwotna opinia sporządzona przez biegłego została doprecyzowana i uzupełniona w zakresie wszystkich wskazanych w toku postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego nieścisłości i sprzeczności. Czynności mające na celu uzupełnienie opinii przez biegłego podjęte zostały z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie powinno budzić, zatem wątpliwości Sądu, że takie zachowanie organu II instancji, jest działaniem w interesie zarówno społecznym, jak i słusznym interesem obywateli oraz stanowi realizację przez organ administracji publicznej zasady prawdy obiektywnej wrażonej w art. 7 K.p.a. Dowodzi to przede wszystkim, że organ odwoławczy nie odniósł się bezkrytycznie do sporządzonej przez biegłego opinii, i stosując zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. wezwał biegłego do wyjaśnienia nieścisłości i wątpliwości, jakie zwierała sporządzona opinia. Zatem przyjąć należy, że skoro organ administracji publicznej, pomimo wydania opinii przez biegłego dokonał samodzielnej oceny, stanu faktycznego sprawy i określił konsekwencje prawne stanu faktycznego, to stanowisko sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stanowi "bierne" zaakceptowanie opinii biegłego jest bezpodstawne. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że organ odwoławczy w sprawie ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego. Ponadto, w świetle aktualnego orzecznictwa dopuszczalnym jest, aby konkluzje zawarte w opinii biegłego stanowiły podstawę decyzji organu administracji, jeżeli mają one tylko charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W związku z tym chybionym jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie prawne i faktyczne jest względnie skąpe i sprowadza się do biernego przeczytania tez z uzupełnienia opinii sporządzonego przez biegłego oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące dokonanie oceny stanu faktycznego. W konsekwencji nie zasługuje na aprobatę także stanowisko Sądu I stancji, zgodnie z którym w sprawie nie można uznać za bezprzedmiotową decyzji Prezydenta Miasta i Gminy Dobczyce z dnia [...] listopada 2008 r., bowiem ocena materiału dowodowego w sprawie znajdującego się w aktach sprawy nie jest wyczerpująca, i w tym zakresie organ odwoławczy wydał decyzją głównie w oparciu o wnioski płynące ww. opinii biegłego. Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, w uzupełnionej przez biegłego opinii odniesiono się do aktualnego stanu faktycznego sprawy, w zakresie istniejących stosunków wodnych na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. Zaktualizowana opinia jest spójna i odnosi się do kwestii stanowiących przedmiot postępowania oraz precyzyjnie formułuje wnioski, co zostało zbadane i podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Toteż, z punktu widzenia formalnego nie ma podstaw, aby kwestionować zasadność omawianej opinii. Zatem bezpodstawne jest, podważanie przez Sąd I instancji formalnej prawidłowości opinii, płynących z niej wniosków, oraz zaliczenie jej w poczet dowodów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, jako niewiarygodnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. T. ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Kluczowy dla poczynienia ustaleń faktycznych dowód w postaci opinii biegłego został należycie oceniony przez organy administracji. Ocena ta nie wykracza poza granicę swobodnej oceny dowodów i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Podzielić należy stanowisko organów administracji, że z powodu zmiany stanu faktycznego w wyniku zmian poczynionych na działce należącej do A. M. wykonywanie obowiązków zawartych w decyzji Burmistrz Miasta i Gminy Dobczyce z dnia [...] listopada 2008 r. nie jest obecnie konieczne. Tym samym spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.