II OZ 26/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1227/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr 341/OPON/2022 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1227/22, po rozpatrzeniu wniosku A. M., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr 341/OPON/2022 oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 czerwca 2021 r., nr 66/PB/2021, którą udzielono W. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Sąd zauważył, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W interesie strony skarżącej leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zaistnienie w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz "ewentualnie poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami". Sąd stwierdził, że skarżąca wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji nie powołała natomiast żadnych okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na skutek wykonania decyzji. Sąd podkreślił, że to inwestor decydując się na realizację inwestycji przed rozpoznaniem skargi ponosi ryzyko ewentualnego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jakakolwiek szkoda finansowa powstać może zatem po stronie inwestora, a nie skarżącej. W tym kontekście obawa skarżącej o koszty powstałe w przypadku uchylenia przez Sąd pozwolenia na budowę nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżącą, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą której grozi ryzyko wyrządzenia znacznej szkody musi być skarżący, podczas gdy przepis nie przewiduje żadnego ograniczenia w katalogu podmiotów którym może być wyrządzona szkoda oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], mimo że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wskazała, że oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji było co najmniej przedwczesne, bowiem Sąd nie podjął żadnych działań "w celu uzyskania od stron i przeanalizowania dodatkowych wyjaśnień w celu ustalenia możliwej szkody oraz skutków wykonania decyzji". Zauważyła, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie przewiduje żadnego ograniczenia w katalogu podmiotów zagrożonych wystąpieniem szkody. Dlatego także w razie niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody inwestorowi lub innym, niż skarżący, uczestnikom postępowania, istnieje podstawa do wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała na sposób lokalizacji spornego obiektu oraz stwierdziła, że planowana inwestycja w sposób niezwykle istotny wpłynie na prywatność. W jej ocenie, jasnym jest, że istotne ograniczenie nasłonecznienia nieruchomości może stanowić znaczną szkodę dla jej właściciela i rzutować na obniżenie wartości jego działki, a także na możliwe sposoby jej zagospodarowania, a tym samym stanowi podstawę do wstrzymania wykonania decyzji. W piśmie procesowym z dnia 20 października 2022 r. skarżąca podniosła, że inwestor prowadzi roboty budowlane bezpośrednio na terenie jej nieruchomości, z naruszeniem linii granicznej. Strona odwołała się przy tym do protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 19 października 2022 r., nr-IIIOT/1106/2022. Skarżąca podkreśliła, że w tej sytuacji, oczywistą szkodą jest zaniżenie wartości jej nieruchomości na skutek zawłaszczenia przez inwestora części nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości inwestora, w przypadku gdy skarżąca podejmie próbę sprzedaży swojej nieruchomości. Oczywistą szkodą jest nadto ograniczenie światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżącej co również będzie skutkowało obniżeniem wartości nieruchomości należącej do skarżącej. Oczywistą szkodą jest także poniesienie przez skarżącą obciążeń z tytułu podatku od nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, z której w wyniku naruszenia granicy nieruchomości skarżąca nie może korzystać. Strona wskazała także, że w "przypadku realizowanej aktualnie inwestycji ściana budynku projektowanego jest dłuższa o ściany budynku istniejącego", co stanowi naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzupełnieniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem skarżąca we wniosku wskazała jedynie ogólnikowo na uciążliwości związane z prowadzeniem prac budowlanych, zacienienie nieruchomości przez inwestycję i spadek wartości nieruchomości skarżącej. Skarżąca nie sprecyzowała rozmiaru tych szkód. Wskazać wobec tego należy, że ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanych decyzji. Wbrew zapatrywaniu także wnoszącej zażalenie, z ww. protokołu kontroli nie wynika, aby roboty budowlane prowadzone były przez inwestora z naruszeniem granicy działki. W punkcie 5 tego protokołu wskazano jedynie, że "P. A. M. wnosi, że od strony jej posesji prowadzone są roboty (wykonywana ściana budynku na terenie jej posesji) z naruszeniem granicy nieruchomości". Kwestia ew. naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako odnosząca się do merytorycznej oceny zasadności skargi, nie mogła być wzięta pod uwagę na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania, tym bardziej, że także w tym zakresie są to gołosłowne twierdzenia skarżącej. Nadto, wyjaśnić należy, że inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.