III SA/Łd 429/22

SENTENCJA Dnia 20 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 roku sprawy ze skargi N. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2022 roku nr RPS-II.8641.28.2022 w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 19 kwietnia 2022 r. nr RPS-II.8641.28.2022 Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 149, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, pkt 11, art. 10 ust. 2 pkt 4, ust. 7 pkt 2, art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 690 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z 7 lutego 2022 r. nr ZE.710.17.2022.RB w przedmiocie odmowy uznania N.K. za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Na mocy decyzji Starosty Zgierskiego z 20 kwietnia 2021 r. nr ZE.710.1904.2021.BW N.K. została uznana z dniem 13 kwietnia 2021 r. za osobę bezrobotną oraz przyznano jej prawo do zasiłku od 13 kwietnia 2021 r. do 9 października 2021 r. w wysokości 960,00 zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz 753,90 zł miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. 3 stycznia 2022 r. N.K. przedłożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zgierzu kserokopię umowy zlecenia zawartej z C. Sp. z o.o. na okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. W związku z powyższym Starosta Zgierski postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. nr ZE.710.12.2022.RB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Zgierskiego z 20 kwietnia 2021 r. nr ZE.710.1904.2021.BW. Następnie Starosta Zgierski decyzją z 7 lutego 2022 r. nr ZE.710.17.2022.RB uchylił ostateczną decyzję Starosty Zgierskiego z 20 kwietnia 2021 r. nr ZE.710.1904.2021.BW i odmówił uznania N.K. za osobę bezrobotną z dniem 13 kwietnia 2021 r. oraz przyznania prawa do zasiłku od 13 kwietnia 2021 r. do 9 października 2021 r. w wysokości 960,00 zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz 753,90 zł miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. N.K. złożyła odwołanie od decyzji Starosty Zgierskiego z 7 lutego 2022 r., podnosząc, że przyznane świadczenia wynikały z popełnienia błędu przez pracownika urzędu, ponieważ niewłaściwie została poinformowana o zasadach przydzielania zasiłku dla bezrobotnych. Dodała, że status bezrobotnego otrzymała 13 kwietnia 2021 r., wszystkie informacje przekazywano jej telefonicznie, a dokumenty zostawiała w skrzynce podawczej. Poinformowała, że nie wiedziała, że zasiłek jej nie przysługuje. Ponadto N.K. wskazała, że umowa zlecenia ze spółką C. została zerwana w dniu 19 października 2021 r. i od tego czasu nie posiadała żadnej innej umowy. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że osoba, która jest zatrudniona albo wykonuje inną pracę zarobkową nie spełnia warunków nabycia statusu osoby bezrobotnej określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Taka osoba nie może zostać zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i uzyskać statusu bezrobotnego. Bezwzględnie obowiązującym warunkiem uprawniającym do posiadania statusu osoby bezrobotnej jest bowiem niepozostawianie w zatrudnieniu i niewykonywanie innej pracy zarobkowej. Z kolei zasiłek dla bezrobotnych może przysługiwać wyłącznie osobie bezrobotnej, o czym stanowi art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, organ II instancji stwierdził, że z uwagi na fakt zawarcia umowy zlecenia z dniem 1 kwietnia 2021 r. i jej zakończenie w dniu 18 października 2021 r., skarżąca w dniu rejestracji w urzędzie pracy, tj. 13 kwietnia 2021 r. nie spełniała warunków ustawowych uznania jej za osobę bezrobotną, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednocześnie organ zauważył, że 28 kwietnia 2021 r. skarżąca otrzymała "Informację o prawach i obowiązkach osób zarejestrowanych w Powiatowym Urzędzie Pracy". W związku z powyższym została pouczona o wszelkich prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, jak również o warunkach jakie powinien spełniać bezrobotny, aby zostać zarejestrowany i pozostać w ewidencji PUP oraz korzystać ze świadczeń przewidzianych dla osób bezrobotnych. Organ odwoławczy zaznaczył również, że przepisy określające zasady nabywania i posiadania statusu bezrobotnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, w związku z czym brak jest możliwości odstąpienia od ich stosowania. Treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest jednoznaczna. Wszystkie niezbędne wymogi określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie statusu bezrobotnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję organu II instancji N.K. podniosła, że pracownik zajmujący stanowisko w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zgierzu powinien sprawdzić jej sytuację podczas przyznawania prawa do zasiłku. Zwłaszcza w trakcie pandemii, kiedy kontakt z doradcami był znacząco utrudniony, a dokumenty przekazywała poprzez skrzynkę podawczą. Skarżąca podkreśliła, że nie jest pracownikiem urzędu i ma prawo do popełnienia błędu w zapisie, natomiast osoby zatrudniane w urzędzie pracy powinny weryfikować takie sytuacje i pomagać w ich rozstrzyganiu. Informacje o przyznaniu zasiłku oraz dostarczaniu dokumentów i ich poprawności mogła zasięgnąć jedynie telefonicznie. Pracownicy organu twierdzili, że wszystko jest w porządku. Skarżąca podkreśliła, że czuje się pokrzywdzona przez Powiatowy Urząd Pracy w Zgierzu ze względu na fakt, że pracownik rejestrujący nierzetelnie wykonał swoją pracę, czego konsekwencją jest aktualnie jej trudna sytuacja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 a), b), c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdza także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionymi powyżej kryteriami, Sąd nie stwierdził naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. W realiach analizowanej sprawy kluczową kwestią jest ocena, czy organ administracji zasadnie wznowił postępowanie, na mocy którego ostateczną decyzją Starosty Zgierskiego z 20 kwietnia 2021 r. orzeczono u uznaniu skarżącej z dniem 13 kwietnia 2021 r. za osobę bezrobotną i przyznano prawo do zasiłku od 13 kwietnia 2021 r. do 9 października 2021 r., oraz czy wydana na skutek wznowionego postępowania decyzja ww. organu o uchyleniu własnej decyzji w powyższym zakresie i orzeczeniu o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną podjęta została w zgodzie ze stanem faktycznym sprawy i adekwatnymi do niego przepisami prawa. Podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w kontrolowanym przez sąd przypadku stanowił art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W charakterze dowodu nieznanego w dniu wydania decyzji przyznającej skarżącej status osoby bezrobotnej organ przyjął: 1) umowę zlecenia z 1 kwietnia 2021 r. zawartą z firmą C. Sp. z o.o., z której wynikało, że skarżąca podjęła inną pracę zarobkową w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.; 2) wypowiedzenie ww. umowy, którego termin skuteczności upływał 19 października 2021 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. znak: ZE.710.12.2022.RB Starosta Zgierski wznowił postępowanie zakończone wspomnianą wcześniej decyzją ostateczną z 20 kwietnia 2021 r. Zgodnie z treścią zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, ww. postanowienie doręczono stronie pocztą w dniu 2 lutego 2022 r. W następstwie przeprowadzonego w toku sprawy postępowania wyjaśniającego Starosta Zgierski ustalił, że wymienione wyżej dowody, które nie były mu znane w dacie wydawania ostatecznej decyzji z 20 kwietnia 2021 r., miały istotne znaczenie dla sprawy, bowiem w ich świetle skarżąca nie spełniała w dniu rejestracji, a następnie w dniu podjęcia powyższego rozstrzygnięcia ustawowych warunków do przyznania jej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Ocenę tę podzielił następnie Wojewoda Łódzki w zaskarżonej do tut. sądu decyzji z 19 kwietnia 2022 r. wydanej po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania Zdaniem sądu stanowisko orzekających w sprawie organów administracji zasługuje na aprobatę. Analiza akt postępowania administracyjnego, w szczególności przedłożonych organowi bezpośrednio przez stronę dokumentów, prowadzi bowiem sąd do identycznych wniosków, co podniesione w zaskarżonej decyzji. Jest okolicznością niekwestionowaną przez samą skarżącą, że zawarła ona opisaną wcześniej umowę zlecenia z 1 kwietnia 2021 r., świadczącą o podjęciu przez nią działalności zarobkowej. Wobec tego istotne dla organu było, że w dniu rejestracji, tj. 13 kwietnia 2021 r. skarżąca nie spełniała warunków do uznania jej za osobę bezrobotną i do przyznania jej z tego tytułu zasiłku, o czym organ nie wiedział, ponieważ skarżąca na tym etapie nie poinformowała go o fakcie zawarcia przedmiotowej umowy. W istocie więc zataiła tę prawotwórczą okoliczność, która wyszła na jaw dopiero 3 stycznia 2022 r.. O świadomym, a nie jak twierdzi skarżąca – wynikającym z jej niewiedzy i braku pomocy ze strony urzędników – zatajeniu faktu zawarcia przedmiotowej umowy świadczy zresztą znajdujące się w aktach postępowania oświadczenie skarżącej z 27 grudnia 2021 r., w którym stwierdza ona m.in. że od 13 kwietnia 2021 r. nadal nie miała zawartej umowy o pracę, o dzieło, zlecenia i nie były odprowadzane składki ZUS, choć powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z treścią umowy, która stała się przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego i oceny organów, że skarżąca nie spełniała warunków do uznania jej za bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, określenie bezrobotny - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...). Sformułowana w cytowanym przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy legalna definicja pojęcia "osoby bezrobotnej" skonstruowana jest z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część, zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie, czy zachowanie omawianego specyficznego statusu osoby bezrobotnej. A zatem status osoby bezrobotnej można uzyskać, gdy spełnione zostaną przesłanki pozytywne i nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych. Nie jest możliwe odstąpienie od tych ustawowych wymogów, nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Wymaga bowiem zaakcentowania, że kwestia uzyskania statusu bezrobotnego, nie została pozostawiona uznaniu organu orzekającego. Przeciwnie w tego rodzaju sprawach organ wydaje tzw. decyzję związaną. Brzmienie przytoczonego wyżej przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jest kategoryczne i nie pozwala organowi na jakiekolwiek "luz decyzyjny". Wobec tego żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie o promocji zatrudnienia, nie mogą mieć zatem istotnego znaczenia przy rozstrzyganiu kwestii statusu osoby bezrobotnej. Z punktu widzenia wymogów pozwalających na uzyskanie statusu bezrobotnego wskazać również należy na przepis art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia, który precyzuje, że zakaz świadczenia innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub umowy o pomocy przy zbiorach w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników albo wykonywanie pracy w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Oznacza to, że bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy, czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej w rozumieniu przytoczonego art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia, w tym na podstawie umowy zlecenia, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dodać w tym miejscu trzeba, że bez znaczenia prawnego w sprawie pozostaje analiza charakteru umowy zlecenia, którego stroną była skarżąca, jak również sposobu faktycznego jej wykonywania oraz kwestii związanych z pobieraniem wynagrodzenia z tego tytułu. Istotne znaczenie ma sam fakt zawarcia umowy. Obojętne dla sprawy są także pobudki, które skłoniły skarżącą do zawarcia omawianej umowy zlecenia, a także przyczyny jej rozwiązania. Odnosząc się do treści wniesionej skargi, należy zauważyć, że koncentruje się ona na zarzutach związanych z funkcjonowaniem Powiatowego Urzędu Pracy w Zgierzu i nienależytym wykonywaniem obowiązku przez jego pracowników. Wobec związanego charakteru decyzji w przedmiocie statusu osoby bezrobotne i prawa do zasiłku, wskazywane przez skarżącą okoliczności nie mają w ocenie sądu żadnego znaczenia dla sprawy i mogą być ponoszone w ramach instytucji skargi określonej w art. 227 i n. k.p.a. wnoszonej bezpośrednio do organu. Co więcej, na co już wcześniej wskazywano, analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że skarżąca sama intencjonalnie wprowadzała organ w błąd, twierdząc jeszcze w grudniu 2021 r., że od 13 kwietnia 2021 r., a więc dnia rejestracji, nie zawierała żadnej umowy, która stanowiłaby podstawę do zarobkowania, skoro jasno i niezbicie z akt wynika, że 1 kwietnia 2021 r. zawarła umowę zlecenia, obowiązującą do 19 października 2021 r. Jest ponadto wysoce wątpliwe, aby skarżąca nie miała wiedzy o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej oraz warunkach niezbędnych do uzyskania takiego statusu, zważywszy nie tylko na doręczoną jej przy decyzji z 20 kwietnia 2021 r. obszerną informację w tym zakresie, ale także z uwagi na bogatą historię skarżącej, gdy chodzi o ubieganie się przez nią o ww. status, jego posiadanie oraz rezygnację z niego, której początek datowany jest – w świetle przedłożonych sądowi do oceny akt – co najmniej na rok 2012. Reasumując, stwierdzić należy, że ustalony stan faktyczny sprawy, skutecznie niepodważony przez skarżącą, dawał podstawy do wydania zakwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia przez organy administracji. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji. d.cz