II OSK 863/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Stare Miasto delegowanej do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu D. P. sprawy ze skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 210/21 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 210/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania pod nazwą: "Budowa Drogi Powiatowej [...] ([...])", planowanego od ul. [...], przez ul. [...],[...],[...],[...], do ul. [...] we W., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a przez to uznanie, że brak skarżącemu interesu prawnego w zakresie, w jakim kwestionuje możliwość i prawidłowość oceny przez organ orzekający opinii konserwatora w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie obszaru zabytkowego oraz wskazanych w niej warunków, wobec braku tytułu prawnego w postaci prawa rzeczowego do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, podczas gdy skarżącemu przysługuje wskazany interes prawny, a przez to nierozważenie wskazanych zarzutów i nie odniesienie się wyczerpująco do nich, 2. art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, wskutek dokonania błędnej wykładni i błędnego zastosowania wskazanych przepisów, a przez to dokonanie błędnej oceny znaczenia Opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. ("[...]WKZ") z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przez [...]WKZ części inwestycji pn. "Budowa [...] we W." prowadzonej w granicach i terenie zabytkowego Parku [...], a to przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że opinia ta nie jest wydawana w ramach współdziałania organów i nie ma charakteru wiążącego, 3. art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 4 pkt 2 i 3, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a przez to odmowę uchylenia skarżonej decyzji, mimo rażącego naruszenia prawa przez organ i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nieuzyskanie przez inwestora decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreśleniu z rejestru zabytków części lub całości zabytku – Parku [...] we W., nie jest przeszkodą w uzyskaniu Decyzji ZRID, jak wskazano w Opinii [...]WKZ z [...] lipca 2019 r., 4. art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 31 oraz 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie wskazanych przepisów, a przez to uznanie, że decyzja odmowna w zakresie możliwości przeprowadzenia badań archeologicznych na całym odcinku inwestycji pn. "Budowa [...] we W." wydana z uwagi na przedłożenie przez inwestora ww. organowi [...]WKZ niekompletnej dokumentacji – programu badań archeologicznych, w szczególności w części ww. inwestycji prowadzonej w granicach i terenie zabytkowego Parku [...]. ze względu na odmowę [...]WKZ uzgodnienia przedłożonego przez inwestora planu badań na odcinku planowanej drogi w terenie zabytkowego Parku [...], ze względu na negatywny wpływ ww. inwestycji na krajobraz kulturowy oraz zabytki archeologiczne znajdujące się w tym terenie, nie stanowi przeszkody do wydania skarżonej decyzji ZRID, 5. art. 11d ust. 1 pkt 8f w zw. z art. 11d ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 11e oraz w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie wskazanych przepisów przez uznanie, że realizacja przez Inwestora warunków uznanych przez [...]WKZ za konieczne w celu wydania skarżonej decyzji ZRID, tj. obowiązku zawarcia informacji zawartych w Opinii [...]WKZ na temat zakresu ochrony konserwatorskiej oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków, nie jest konieczna, 6. art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 3 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie wskazanych przepisów poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji wskutek stwierdzenia, że decyzja [...]WKZ nie wiązała organu co do stwierdzenia konieczności wystąpienia przez Inwestora, jeszcze przed uzyskaniem decyzji o ZRID, do Komitetu ds. światowego dziedzictwa przy Narodowym Instytucie Dziedzictwa z wnioskiem o zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony obiektu – [...] we W. wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, a przez to pominięcie braku takowej opinii Komitetu; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym, uzasadnienie wyroku, polegające na nie odniesieniu się do argumentów prezentowanych przez odwołującego się w zakresie, w jakim sąd uznał, że nie ma on interesu prawnego w formułowaniu zarzutów. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych, względnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. i uchylenie: a. w całości decyzji nr [...] z [...] marca 2021 r. wydanej przez Wojewodę [...], b. w całości decyzji Prezydenta W. z [...] września 2020 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa Drogi Powiatowej - [...] ([...])", oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Prokurator Rejonowy dla [...] wniósł o jej oddalenie i przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z [...] czerwca 2022 r. Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania prawidłowości wydanej w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie nieuwzględnienia przez organy złożonej do akt opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie do części inwestycji przebiegającej przez tereny wpisane do rejestru zabytków jako Park [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna powiela stanowisko strony przedstawione wcześniej w zarzutach skargi do Sądu wojewódzkiego (a także złożonego w postępowaniu administracyjnym odwołania), wskazać trzeba, że pozostają aktualne uwagi dotychczas poczynione przez Sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną tam, szczegółowo, oceną inwestycji i przyjmuje ją za własną. Należy przypomnieć, że skarżący kasacyjnie jest współwłaścicielem działki oznaczonej geodezyjnie nr [...],[...], obręb [...], położonej przy ul. [...] we W., która w części o pow. 40 m2 przewidziana została w decyzji ZRID do zajęcia czasowego dla realizacji robót budowlanych polegających na przebudowie linii teletechnicznej. Obszar działek wpisanych do rejestru zabytków jako Park [...] obejmuje działki położone w obrębie [...] na [...], oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i na [...] oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Co bezspornie wynika z akt, działka skarżącego kasacyjnie położona jest w innej części obszaru inwestycji niż ww. działki. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, i na co słusznie wskazał Sąd wojewódzki w zaskarżonym orzeczeniu, w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe, wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Wobec tego o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie, i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej, może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1562/20, LEX nr 3149986 i przywołane tam orzeczenia). Nie można więc skutecznie podnosić zarzutów dotyczących wpływu inwestycji liniowej na nieruchomości, do których podmiot je formułujący nie ma tytułu prawnego, a więc i interesu prawnego w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1235/21, LEX nr 3224027). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniami zaskarżonej decyzji w odniesieniu do działek objętych ochroną konserwatorską a jego uprawnieniami wynikającymi ze współwłasności działki nr [...]. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie ma tytułu prawnego do ww. działek, a to oznacza, że nie może skutecznie podnieść zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości wpisane indywidulaną decyzją do rejestru zabytków. Jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki, interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, konkretny i aktualny, bezpośrednio wiążąc zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją, w jakiej znajduje się strona postępowania. Brak wykazania takiego interesu prawnego przez skarżącego kasacyjnie oznacza, że jego zarzuty dotyczące możliwości realizacji inwestycji na terenach wskazanych działek, położonych w obrębie [...], objętych wpisem do rejestru zabytków, ze względu na negatywną w tym względzie opinię Konserwatora oraz ze względu na niespełnienie przez inwestora wskazanych w tej opinii warunków, nie mogły odnieść zakładanego skutku. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak również zarzuty skargi złożonej do Sądu wojewódzkiego, dotyczą interesu wspólnego, ogólnego i publicznego, należy je więc uznać za wyraz obywatelskiej troski o przestrzeganie przepisów prawa. To jednak nie wystarcza, by skarżącemu kasacyjnie przypisać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec powyższego, za zbędne należało uznać rozbudowane wywody Sądu wojewódzkiego w odniesieniu do prawidłowości opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2019 r. Na marginesie dodać można, że ww. opinia nie ma charakteru wiążącego. Taki charakter ma bowiem tylko uzgodnienie, które jako współuczestnictwo konieczne, wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie. Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest wzorcowe – zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – orzekł jak w wyroku.