II OSK 2656/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1212/22 w sprawie ze sprzeciwu Zarządu Powiatu P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2021 r. nr 89/SPRC/2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1212/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Zarządu Powiatu P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2021 r. nr 89/SPRC/2021, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu P. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w z w. z art. 138 § 2 i 136 § 1 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została przy spełnieniu przesłanek określonym w/w przepisami, tj. że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku z uwagi na to, że wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśnił wszystkich motywów swojego rozstrzygnięcia oraz nie ustosunkował się do wszystkich zgłoszonych w sprzeciwie zarzutów, w szczególności zaś skoncentrowanie się przez Sąd jedynie na podstawach do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. bez odniesienia się do szczegółów w zakresie błędów zawartych w decyzji organu I instancji i ich znaczenia dla całości rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienia w ocenie skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji się go nie dopuścił, wówczas treść wyroku była zupełnie inna i Sąd stwierdziłby, że uchybienia w decyzji organu I instancji byłyby na tyle nieznaczące i możliwe do naprawienia w drodze przeprowadzenia ewentualnego postępowania dowodowego przed organem II instancji, że stwierdziłby brak zaistnienia podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej; 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.), dalej: "specustawa", polegające na niesłusznym przyjęciu, że wadą dotknięta jest całość decyzji organu I instancji, podczas, gdy wadą tą dotknięta była jedynie jej część, co z kolei implikuje brak możliwości uchylenia w całości tej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i 136 § 1 K.p.a., jest uzależniona jest w pierwszym rzędzie od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wnoszący kasację powołał w opisach naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., należy zatem, stosownie do dyspozycji art. 64e P.p.s.a., poddać analizie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia, postępowania wyjaśniającego, co do istotnych okoliczności sprawy, przed organem pierwszej instancji. Stanowisko to jest prawidłowe. Analizę, która pozwala na sformułowanie takiej oceny rozpocząć można od stwierdzenia, że wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Sprawa w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej: "specustawa". Zgodnie z art. 11i specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zdaniem organu odwoławczego, zaistniała sytuacja określona w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a mimo to organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora do usunięcia braków, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Brakiem tym były zaś, w ocenie Wojewody, nieprawidłowości projektu budowlanego, stanowiącego, w myśl art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy, załącznik do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprzeciw inwestora, zaakceptował stanowisko organu odwoławczego. Wskazał, że ocena o niespełnianiu wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 2-3 Prawa budowlanego, jest trafna. Określił konkretne naruszenia świadczące o brakach projektu budowlanego: - nieprawidłowe wskazanie robót budowlanych (tj. budowa chodnika) na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej grunty orne i tereny mieszkaniowe (zgodnie z decyzją Starosty P. ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości w związku przebudową drogi publicznej), - zaprojektowany wlot na "rondo" kończący się skarpą do działek nr ewidencyjny [...] i [...], stanowiących odpowiednio tereny mieszkaniowe, grunty orne, rolne oraz łąki i pastwiska, - brak określenia rodzaju zjazdów i ich podstawowych parametrów uniemożliwiających organowi sprawdzenia zgodności projektowanych zjazdów z § 78 i § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, - nieprawidłowe określenie zakresu robót budowlanych tj. "przebudowa sieci elektroenergetycznej" "przebudowa sieci gazowej" (wskazane w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu roboty budowlane świadczą o budowie powyższych sieci a co za tym idzie, brak protokołu z narady koordynacyjnej uzgodnienia usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu, na podstawie art, 28b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), - nieprawidłowo określona informacja o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (nie spełnienie warunku określonego w § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, - nieprawidłowe zastosowane terminologii w projekcie budowlanym niezgodnie z ustawą Prawo budowlane dot.: "demontażu", "linii" czy też "wyprofilowania" rowów co uniemożliwiło zweryfikowanie zgodności z art. 389 i art. 394 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624). W skardze kasacyjnej nie podważono dokonanej przez Wojewodę oceny stosownych fragmentów przedłożonego projektu, która to ocena została zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji. W opisie naruszenia analizowanego zarzutu podniesiono błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została przy spełnieniu przesłanek określonych w/w przepisami, tj. że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się, rozwijając zarzut, jedynie do wyrażenia wątpliwości, czy wszystkie występujące w sprawie uchybienia mają taki charakter, który nie mógłby zostać uzupełniony w toku postępowania przed organem drugiej instancji. Wnoszący kasację wskazał przykładowo jeden z takich błędów, czyli posługiwanie się niewłaściwą terminologią w treści projektu budowlanego i używanie terminów takich jak "linia", "demontaż", czy "przebudowa". Następnie skarżący stwierdził, że naprawa wskazanych przez Sąd błędów sprowadzała się do wezwania inwestora do ich uzupełnienia, do czego nie było konieczne wydawanie decyzji kasatoryjnej, lecz postępowanie w granicach art. 136 K.p.a. Raz jeszcze powtórzyć zatem należy, że skarżący nie podważył dokonanej przez Wojewodę kwalifikacji braków projektu budowlanego jako skutkujących oceną o zaistnieniu przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Teza o możliwości uzupełnienia braków projektu w drodze czynności określonych w art. 136 § 1 K.p.a., w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zasługuje na aprobatę. Wnoszący kasację ograniczył się do jednego naruszenia. Nie podjął nawet próby wykazania, że brak ten, jak i inne określone przez Wojewodę naruszenia, których skarżący nawet nie wymienił, są możliwe do usunięcia w drodze postępowania opartego na art. 136 § 1 K.p.a. Postępowanie uzupełniające, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a., w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jest uwarunkowane przesłankami wskazanymi w art. 136 § 2 i 3 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie nawiązano do tych warunków. Warto zaś przypomnieć, że naruszenia dotyczą wielu, wyżej opisanych, okoliczności będących przedmiotem projektu budowlanego. Powyższe uwagi pozwalają na przyjęcie, że wezwanie do usunięcia braków projektu powinno być w niniejszej sprawie skierowane do inwestora, zgodnie z regułą, według której, czynności w trybie określonym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego są przeprowadzane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji wprost, jakkolwiek lakonicznie, podał przyczyny nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 136 K.p.a., art. 46 § 10 K.p.a. art. 135 K.p.a. oraz art. 11g ust. 3 specustawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego postanowienia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19). Natomiast w zakresie w jakim zarzut dotyczy prawidłowości podstawy prawnej i jej wyjaśnienia (skoncentrowanie się jedynie na podstawach do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.), przypomnieć trzeba utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20). Nie jest zasadny zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na niesłusznym przyjęciu, że wadą dotknięta jest całość decyzji organu I instancji, podczas, gdy wadą tą dotknięta była jedynie jej część, co z kolei implikuje brak możliwości uchylenia w całości tej decyzji. Wnoszący kasację nie skonkretyzował, ani w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, ani w uzasadnieniu kasacji wad, które odnosiłyby się wyłącznie do określonej części decyzji. Z przytoczonych powyżej naruszeń, stwierdzonych przez Wojewodę i wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynika zaś, że część tych wad odnosi się do całości projektu jako dokumentu, zaś pozostałe do poszczególnych części opracowania, przy czym mogących mieć wpływ na prawidłowość całego zamierzenia budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.