II SA/Sz 327/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w C. na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A. K. (dalej zwany: "wnioskodawcą" lub "skarżącym") pismem z dnia 27 marca 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalne w C. (zwanym dalej: "Prezesem MPGK") z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 19 lutego 2020 r. (data wpływu do Biura Obsługi Klienta) skarżący zwrócił się pisemnie do Prezesa ww. Spółki, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: "u.d.i.p."), z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczącej wynagrodzenia Prezesa Spółki, zarządu, kierownictwa, dyrektorów, Rady Nadzorczej, z uwzględnieniem wszelkich dodatków i nagród. Wnioskodawca zaznaczył, że należy uwzględnić okres od stycznia 2018 r. W odpowiedzi na ww. wniosek, udzielonej pismem z dnia 4 marca 2020 r., Prezes MPGK poinformował wnioskodawcę o wysokości wynagrodzenia Prezesa Spółki MPGK w roku 2018 i 2019 r., w tym wskazał wysokość pobieranego wynagrodzenia stałego i zmiennego za ten okres. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Prezes MPGK w odpowiedzi na ww. wniosek, odmówił udzielenia informacji publicznej w sprawie przedstawienia wynagrodzenia kierownictwa, dyrektorów, Rady Nadzorczej, z uwzględnieniem wszelkich dodatków i nagród w okresie od stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes MPGK wyjaśnił, że wskazanie wynagrodzeń, nawet bez ujawnienia nazwiska, wobec jawności informacji zajmowanych przez nich stanowisk, byłoby tożsame z ujawnieniem informacji o zarobkach poszczególnych osób. W ocenie organu, informacje takie stanowią dobra osobiste osoby fizycznej, które pracodawca obowiązany jest chronić. Zaznaczył, że pracownicy nie wyrazili zgody na upublicznienie wnioskowanych informacji, a wniosek w części dotyczącej wynagrodzenia prezesa (jako jedynego członka zarządu) został uwzględniony i odpowiedź został udzielona odrębnym pismem. W skardze do Sądu skarżący zarzucił Prezesowi MPGK bezczynność w zakresie odpowiedzi przedstawionej w piśmie z dnia 4 marca 2020 r. oraz w decyzji z dnia 19 marca 2020 r., wskazując na naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezesa MPGK do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność Prezesa MPGK nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Prezesa MPGK na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 4) zasądzenie od Prezesa MPGK na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że złożony wniosek nie był imienny, nie dotyczył konkretnie wskazanej osoby, a jedynie stanowisk i członków organów kolegialnych, bez wskazania danych osobowych osób je piastujących. Podkreślił, że rada nadzorcza spółki składa się z trzech osób, co uniemożliwia powiązanie zarobków z daną osobą. To samo dotyczy reszty wymienionych we wniosku stanowisk. Zaznaczył, że MPGK Sp. z o.o. jest spółką, w której Gmina C. jest jedynym udziałowcem. Tym samym podlega temu samemu rygorowi co inne instytucje publiczne. W odpowiedzi na skargę Prezes MPGK wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Dokonując oceny zasadności skargi na decyzję Prezesa MPGK odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na jej ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14). Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji. Uzasadnienie decyzji opiera się bowiem głównie na tezie, iż żądana przez skarżącego informacja nie może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślenia także wymaga, że w świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy K.p.a., z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona w sprawie decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz w art. 16 ust.2 pkt 2 u.d.i.p. Ogólnikowe twierdzenia w kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wskazanie wynagrodzeń, nawet bez ujawnienia nazwiska, wobec jawności informacji zajmowanych stanowisk, byłoby tożsame z ujawnieniem informacji o zarobkach poszczególnych osób. Sąd jednak zauważa i podkreśla, że wniosek Skarżącego nie był imienny, nie dotyczył konkretnie wskazanej osoby, a jedynie stanowisk i członków organów kolegialnych, bez wskazania danych osobowych osób je piastujących - a więc informacji o charakterze niezindywidualizowanym. Tym samym organ nieprawidłowo zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i niezasadnie ograniczył prawo Skarżącego do dostępu do informacji publicznej. Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., co oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na względzie powyższe uwagi, powinien dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji. Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 tej ustawy orzekł natomiast o kosztach postępowania.