II OW 126/11

SENTENCJA Dnia 13 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Chełmie a Starostą Chełmskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosków w sprawie przywrócenia wartości użytkowej gruntów postanawia: wskazać Starostę Chełmskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosków w sprawie przywrócenia wartości użytkowej gruntów UZASADNIENIE Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, w powołaniu na regulację zawartą w art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Starosty Chełmskiego, jako organu właściwego. Spór ten, o charakterze negatywnym, powstał pomiędzy występującym o jego rozwiązanie organem i Starostą Chełmskim na tle wniosków złożonych przez właścicieli gruntów rolnych, w których domagali się przywrócenia wartości użytkowej ich ziemi w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 z późn. zm.) w następującym stanie faktycznym. Wnioskodawcy – K. G., B. P. i M. P. kierując swoje wnioski do Starosty Chełmskiego twierdzili, iż w strefie działek położonych w Sarniaku gmina Leśniowice o numerach nr [...],[...],[...] należących do K. G., o numerach [...]-[...] należących do B. P. i działki nr [...] należącej do M. P. grunty ich uległy degradacji wskutek robót ziemnych związanych z wykonywaniem inwestycji pod nazwą "Rozbudowa wodociągu grupowego Leśniowice w granicach wsi Majdan Leśniowski, Teresin, Wierzbina, Sarniak, Poniatówka i Wygnańce". Zdaniem wnioskodawców wykonawca inwestycji działał nieprofesjonalnie zasypując rów z wodociągiem opoką, a warstwy ziemi zostały wymieszane tak, iż na wierzchu pozostał wapień. Gruntom nie przywrócono wartości użytkowej ze względu na charakter degradacji. Oświadczyli oni nadto, iż wójt Gminy Leśniowice, mimo skierowanego do niego żądania zdjęcia kamienia na głębokość warstwy ziemi uprawnej i nawiezienia humusu, nie podjął żadnych działań, a budowa została odebrana. Wskutek złożonych wniosków Starosta Chełmski wszczął postępowanie w przedmiocie przywrócenia wartości użytkowej zdegradowanym gruntom. Przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na której potwierdzono, iż rekultywacja umożliwi wykonywanie dalszych upraw na zdegradowanych pasach gruntu. W dniu [...] lipca 2011r. Starosta Chełmski wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. uznając się za organ niewłaściwy. Stwierdził w jej uzasadnieniu, iż grunty rolne należące do wnioskodawców uległy degradacji poprzez pozostawienie na powierzchni ornej fragmentów skał wapiennych uniemożliwiających wykonywanie zabiegów agrotechnicznych. Degradacja ta powstała w związku z realizacją inwestycji wykonywanej w oparciu o pozwolenie na budowę. Projekt budowlano - wykonawczy, stanowiący podstawę pozwolenia na budowę, przewidywał doprowadzenie do stanu pierwotnego trasy wykonanego wodociągu gminnego po zakończeniu robót, czego nie wykonano należycie. Starosta uznał zatem, iż degradacja gruntów jest wynikiem robót budowlanych związanym z prowadzeniem inwestycji, a więc naruszone zostały przepisy ustawy Prawo budowlane. Po uprawomocnieniu się decyzji o umorzeniu postępowania Starosta Chełmski, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismem z dnia 12 sierpnia 2011r. przekazał do rozpatrzenia sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Chełmie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści wniosku skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał stan faktyczny przedstawiony przez Starostę Chełmskiego za bezsporny, potwierdzając budowę wodociągu przebiegającego po trasie obejmującej działki wnioskodawców. Zauważył, iż żądanie ich było jednoznacznie sformułowane. Wobec utraty przez właścicieli grunty walorów agrotechnicznych domagali się oni przywrócenia tym gruntom wartości użytkowej, a to uzasadniało, po myśli art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwość Starosty Chełmskiego do załatwienia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na definicję pojęcia "grunty zdegradowane" zamieszczoną w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ukształtowaną przez doktrynę interpretację tej definicji wywodząc, iż wskutek degradacji gruntu, jaka nastąpiła wskutek wykonywanie wodociągu gminnego powinna być przeprowadzona ich rekultywacja w znaczeniu nadanym przepisem art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do treści wniosków zauważono, iż wnioskodawcom chodziło o rekultywację gruntu. Nie żądali oni natomiast przywrócenie placu budowy do stanu pierwotnego, co byłoby obowiązkiem inwestora przewidzianym w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Powołując się na art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz.1623 z późn. zm.) Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił definicję "terenu budowy", wskazując, iż jest to przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Jako przywrócenie stanu pierwotnego uznał odtworzenie 100% stanu rzeczy sprzed dokonania czynności powodujących zmianę, co było niemożliwe wobec gruntów rolnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie jest uprawniony do zalecenia inwestorowi dokonania rekultywacji gruntu, a więc przywrócenie ich właściwości, w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę takiego zapisu nie zawierało. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Chełmski nie zgodził się ze swoją właściwością w sprawie i wskazał, jako organ właściwy, Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie. Przywołując treść art. 83 oraz art. 54 i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623) organ wyjaśnił, iż inwestor wykonujący wodociąg grupowy, zgodnie z brzmieniem wskazanych przepisów, złożył w dniu 23 września 2010r. do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie zawiadomienie o zakończeniu budowy wraz z wymaganymi załącznikami, a ten, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, przyjął je bez zastrzeżeń. Starosta zwrócił uwagę, iż projekt budowlano-wykonawczy zadania inwestycyjnego "Rozbudowa wodociągu grupowego Leśniowice w granicach wsi Majdan Leśniowski, Teresin, Wierzbina, Sarniak, Poniatówka i Wygnańce" wymagał, by po zakończeniu robót trasę wykonanego wodociągu i przyłączy doprowadzić do stanu pierwotnego. Zauważył, iż sprawdzenie tego, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem nie leży w jego kompetencjach, a właściwym rzeczowo jest tu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie. Starosta Chełmski stwierdził, iż w rozdziale 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266) określone są okoliczności stosowania przepisów w zakresie rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Z art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy wynika, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej, a rekultywację prowadzi się w miarę, jak grunty stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas, do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. W ocenie Starosty Chełmskiego działalności przemysłowej nie można utożsamiać z działalnością inwestycyjną wynikającą z przepisów prawa budowlanego, a przywrócenie do stanu pierwotnego zajętych pod inwestycję gruntów nie jest tożsame z przeprowadzeniem rekultywacji w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonując interpretacji złożonych przez właścicieli gruntów wniosków Starosta stwierdził, iż domagano się w nich przywrócenia takiego stanu na swoich działkach, jaki był przed wykonaniem inwestycji, a to usunięcia kamieni wydobytych podczas robót ziemnych i pozostawionych na powierzchni oraz odbudowania dojazdów do pól. Zdaniem Starosty były to czynności, których wykonanie zagwarantowane było w projekcie budowlano-wykonawczymi, a wyegzekwowanie realizacji tych zadań nie należy do jego kompetencji. Do odpowiedzi na skargę załączono kolejne wnioski K. G. i B. P. złożone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie dotyczące przywrócenia do stanu pierwotnego gruntów zajętych pod wykonanie inwestycji określonej jako "Rozbudowa wodociągu grupowego Leśniowice w granicach wsi Majdan Leśniowski, Teresin, Wierzbina, Sarniak, Poniatówka i Wygnańce". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przez pojęcie sporu o właściwość należy rozumieć sytuację, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie (spór negatywny). Spór ten nie może przybrać abstrakcyjnego charakteru, gdyż musi dotyczyć konkretnej, zawisłej przed jednym z organów pozostających w sporze, sprawy. Mając na względzie uregulowanie zawarte w art.1 pkt 1 K.p.a można określić spór kompetencyjny, jako rozbieżność poglądów organów, co do ich właściwości w tożsamej, indywidualnej sprawie administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ściśle określonej materialnoprawnej podstawy. Zważywszy dodatkowo, zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny, iż na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Jeśli więc wątpliwość organów dotyczy ich uprawnienia do załatwienia tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, konkretnej sprawy indywidualnej, można mówić o sporze kompetencyjnym. Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawane przez skład orzekający sprawie, uzasadniając tym samym konieczność rozważenia słuszności stanowiska, wnioskującego o rozwiązanie sporu, Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub procesowe uzależnia wszczęcie postępowania administracyjnego od złożenia przez uprawniony podmiot wniosku, wyznaczenie granic przedmiotowych sprawy należy do tego podmiotu. Strona powinna przeto w swoim żądaniu określić przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest natomiast władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. W przeciwnym wypadku, to organ byłby w istocie dysponentem woli strony, co mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej wbrew intencjom osoby występującej z wnioskiem o rozpatrzenie określonej przez nią sprawy administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, a Starostą Chełmskim zasadnicze znaczenie ma trafne odczytanie i interpretacja treści wniosków inicjujących postępowanie w sprawie. We wnioskach tych określono precyzyjnie zarówno żądanie, jak i akt prawa materialnego stanowiący jego podstawę. Wnioskodawcy wobec degradacji ich gruntów wskutek prowadzonych tam prac budowlanych domagali się przywrócenia tym gruntom wartości użytkowej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobnie w dodatkowych wyjaśnieniach, z których sporządzone zostały protokoły, wnioskodawcy żądali przywrócenia wartości użytkowej ich gruntom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie wnioskodawców, a to K. G., B. P. i M. P. zostało jednoznacznie określone. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej potwierdzona została celowość rekultywacji w celu umożliwienia dalszych upraw na zdegradowanych pasach gruntów. Zwrócić należy także uwagę, iż spór kompetencyjny poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego powstał wskutek zastosowania przez Starostę Chełmskiego art. 65 § 1 k.p.a. W zawiadomieniu o przekazaniu sprawy Państwowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Chełmie Starosta Chełmski określił, iż przedmiotem inicjujących postępowanie wniosków było żądanie zobowiązania inwestora i wykonawcy robót ziemnych związanych z wykonywaniem inwestycji pod nazwą "Rozbudowa wodociągu grupowego Leśniowice w granicach wsi Majdan Leśniowski, Teresin, Wierzbina, Sarniak, Poniatówka i Wygnańce" do przywrócenia wartości użytkowej gruntów zdegradowanych. Przedmiot sprawy wymagającej załatwienia został tu również wyraźnie określony. Nie wnosił wątpliwości, co do przedmiotu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie określając, iż wnioskodawcom chodziło o uruchomienie zabiegów rekultywacyjnych przywracających ich gruntom dotychczasową właściwość użytkową, a nie stan pierwotny w sensie dosłownym. Skoro w rozpoznawanej sprawie można uznać przedmiot zawisłej sprawy za jednoznaczny, to należało ustalić organ administracji publicznej właściwy do załatwienia tak określonej sprawy, a więc organ, do którego obowiązków należy wydawanie decyzji w sprawach rekultywacji zdegradowanych gruntów rolnych. W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1996r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 poz. 1266) wskazuje się, iż ochrona gruntów rolnych polega na zapobieganiu procesom ich degradacji i dewastacji. Grunty zdegradowane, według słowniczka pojęć zawartych w art. 4 tej ustawy, to grunty których rolnicza wartość zmalała wskutek m.inn. działalności przemysłowej, czyli działalności nierolniczej powodującej utratę lub ograniczenia wartości użytkowej gruntu (art. 4 pkt 16 i 26 ustawy). Definicja rekultywacji gruntów przedstawiona została w art. 4 pkt 18 ustawy, jako nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym wartości użytkowej poprzez np. poprawienie ich właściwości fizycznych lub chemicznych czy odtworzenie gleb. Decyzja w sprawach rekultywacji gruntów rolnych wydawana jest na podstawie art. 22 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy przez starostę i określa osobę obowiązaną do jej wykonania w rozumieniu art. 20 ust. 1 tego aktu prawnego, czyli osobę powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie domagano się podjęcia działań zmierzających do zobowiązania osoby, która spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu rolnego wnioskodawców. Właściwym w świetle ustawy z dnia 3 lutego 1996r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do załatwienia tak określonej sprawy administracyjnej był Starosta Chełmski na mocy przywołanych przepisów. Niezasadne przeto było uchylenie się przez Starostę Chełmskiego od merytorycznego rozpatrzenia wszczętej sprawy poprzez próbę nadania jej innego znaczenia, niż wynikające z woli wyrażonej w skierowanych do niego wnioskach. Zważyć przyjdzie przy tym, iż dokonawszy samodzielnej interpretacji złożonych przez właścicieli gruntów wniosków, Starosta Chełmski przekazał na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do rozpatrzenia sprawę wnioskodawców, nie określając w sposób odmienny przedmiotu postępowania. Nie wskazał także żadnej normy prawnej, na podstawie której należałoby jego zdaniem przypisać Państwowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Chełmie uprawnienie do załatwienia sprawy w przedmiocie przywrócenie wartości użytkowej gruntów rolnych. Załatwienie tej sprawy winno nastąpić poprzez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.), przy czym zaznaczyć należy, iż rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie stanowi jakiekolwiek wskazań, co do efektu merytorycznego rozpatrzenia żądań wnioskodawców. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art.15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.