I OSK 1049/21

SENTENCJA Dnia 8 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N., J.Z., J.B. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 151/21 w sprawie ze skargi A.N., J.Z., J.B. i A.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 151/21 oddalił skargę A.N., J.Z., J.B. i A.G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A.N., J.Z., J.B. i A.G. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucili naruszenie prawa materialnego, poprzez: 1) błędną wykładnię art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez przyjęcie, że przepis ten wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., ustanowiono na niej prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego została rozwiązana po dniu 1 stycznia 1998 r., ale przed datą zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej, podczas gdy art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości i powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. w związku z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. prowadzi do odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na to, że pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej), roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje, o ile spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n., w sytuacji, gdy na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta stała się ponownie własnością Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego lub umowę użytkowania wieczystego rozwiązano, albowiem przyjęcie braku możliwości zwrotu gruntów wywłaszczonych nie będzie zmierzało do ochrony praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości, a będzie stawiało w uprzywilejowanej pozycji podmiot ustawowo zobowiązany do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie zastosowanie prawidłowej wykładni art. 229 u.g.n. w przedmiotowym stanie faktycznym doprowadziłoby do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot gruntów wywłaszczonych, a w konsekwencji, wobec tego, że grunty nie zostały wykorzystane na cel wskazany przy wywłaszczeniu, do zwrotu nieruchomości; 2) błędną wykładnię art. 229 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada ochrony prawa własności i wynikające z niej prawo jednostki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności), poprzez przyjęcie, że zgodnie z art. 229 u.g.n. niemożliwe jest dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia tylko z tego względu, że w międzyczasie nastąpiło czasowe przeniesienie prawa do nieruchomości poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego, a następnie rozwiązanie tejże umowy użytkowania wieczystego nastąpiło przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy taka wykładnia w/w przepisu byłaby niezgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, albowiem w sytuacji, gdy celem art. 229 u.g.n. jest ochrona stosunków prawnych istniejących w dniu jego wejścia w życie, cel ten może być osiągnięty za pomocą innych środków, mniej uciążliwych dla poprzednich właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców i nie musi być osiągany poprzez całkowite wyłączenie możliwości dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, ale umowa ustanowienia użytkowania wieczystego została rozwiązana przed datą zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. w zw. z art. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada ochrony prawa własności i wynikające z niej prawo jednostki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności), prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje, o ile spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n., w sytuacji, gdy na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość stała się ponownie własnością Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego lub umowę użytkowania wieczystego rozwiązano, zaś przyjęcie prawidłowej wykładni przepisów doprowadziłoby do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot gruntów wywłaszczonych, a w konsekwencji wobec tego, że grunty nie zostały wykorzystane na cel wskazany przy wywłaszczaniu, do zwrotu nieruchomości; 3) błędną wykładnię art. 229 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada ochrony prawa własności i wynikające z niej prawo jednostki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (zasada równości, w tym równej ochrony własności i innych praw majątkowych) w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zasada sprawiedliwości społecznej), poprzez przyjęcie, że art. 229 u.g.n. uniemożliwia dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia tylko z tego względu, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości, a następnie przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozwiązano umowę o użytkowanie wieczyste, podczas gdy taka wykładnia przepisu pozbawia jednostkę konstytucyjnego prawa dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, wprowadzając tym samym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej poprzednich właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców w zależności tylko od tego, czy na wywłaszczonej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawniono to prawo w księdze wieczystej do dnia 1 stycznia 1998 r., czy też dopiero po tej dacie, a zatem prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada ochrony prawa własności i wynikające z niej prawo jednostki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (zasada równości, w tym równej ochrony własności i innych praw majątkowych) w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zasada sprawiedliwości społecznej) prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie, roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje, o ile spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n., w sytuacji, gdy na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość stała się ponownie własnością Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego lub umowę użytkowania wieczystego rozwiązano, zaś przyjęcie prawidłowej wykładni przepisów doprowadziłoby do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot gruntów wywłaszczonych, a w konsekwencji wobec tego, że grunty nie zostały wykorzystane na cel wskazany przy wywłaszczaniu, do zwrotu nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, że zrzekają się rozprawy i wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wnieśli o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie, czy art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim przepis ten wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego została rozwiązana przed datą zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest niezgodny z: 1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada ochrony prawa własności i wynikające z niej prawo jednostki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności), z uwagi na fakt, iż art. 229 u.g.n. uniemożliwia dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia tylko z tego względu, że w międzyczasie nastąpiło czasowe przeniesienie prawa do nieruchomości poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego, podczas gdy wprowadzenie przez ustawodawcę tego ograniczenia jest niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, gdyż cel tego przepisu, jakim jest ochrona stosunków prawnych istniejących w dniu w jego wejścia w życie, może być osiągnięty za pomocą innych środków, mniej uciążliwych dla poprzednich właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców; 2) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada ochrony prawa własności i wynikające z niej prawo jednostki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (zasada równości, w tym równej ochrony własności i innych praw majątkowych) w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zasada sprawiedliwości społecznej), z uwagi na fakt, iż przepis ten całkowicie pozbawia jednostkę konstytucyjnego prawa dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, wprowadzając tym samym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej poprzednich właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców w zależności od tego, czy na wywłaszczonej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawniono to prawo w księdze wieczystej do dnia 1 stycznia 1998 r., czy też dopiero po tej dacie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dla zastosowania art. 229 u.g.n. ma znaczenie jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu 1 stycznia 1998 r., to jest w dacie wejścia w życie ustawy, czy też należy uwzględniać również zmiany stanu faktycznego zaistniałe po tej dacie, czyli tak jak w niniejszej sprawie – rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przepis artykuł 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Trafnie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji na charakter przepisu art. 229 u.g.n. Przepis ten wprowadzał stabilizację określonych stanów faktycznych, stanowiąc, że jeżeli stany te istniały w dniu wejścia w życie ustawy, to jest 1 stycznia 1998 r., wówczas roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. Oznacza to, że w razie ziszczenia się na dzień 1 stycznia 1998 r. wskazanych w tym przepisie przesłanek, byłemu właścicielowi nieruchomości roszczenie o zwrot nie przysługuje. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, LEX nr 362099). Innymi słowy, omawiana konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n., nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to nie mogło "odżyć" (jak tego oczekują skarżący) w późniejszym okresie. Według orzecznictwa sądów administracyjnych, celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochronę praw podmiotów, które przed tą datą w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09; 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14). Zatem jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie, np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2012 r., sygn. akt II CSK 275/08; LEX nr 484702, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, LEX nr 290617; 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/15). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej do dnia 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 777/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości (będącej przedmiotem niniejszej sprawy), bowiem przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Zdarzenie to miało miejsce niewątpliwie przed wejściem w życie u.g.n. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n., w chwili wejścia w życie tej ustawy nie doszło do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Późniejsze zmiany w zakresie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie miały żadnego znaczenia. Nie można zgodzić się z poglądem, jakoby z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotny był stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o jej zwrocie. Przepis art. 229 u.g.n tak samo odnosi się do prawa własności osoby trzeciej, ponieważ za osobę trzecią należy uznać także Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, jeśli nabyli prawo w drodze właściwej sferze dominium, dostępnej dla każdego podmiotu (tak NSA wyrokach z dnia: 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 651/05; 9 października 2001 r., sygn. akt I SA 675/00; 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1060/06; 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 679/09; 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 914/09; 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1556/11). Dowodzi to słuszności tezy, że miarodajnym dla oceny, czy w świetle art. 229 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot, jest tylko stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1998 r. Przyjęcie koncepcji, iż o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie, nie jest zasadne również z tego powodu, iż roszczenie o zwrot nie mogłoby "odżywać" i za jakiś czas, po dacie 1 stycznia 1998 r., gdy tylko Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyłaby własność takiej nieruchomości. Koncepcja ta prowadzić mogłaby do absurdalnych sytuacji, gdyby po dacie 1 styczna 1998 r. nieruchomość, o której mowa w art. 229 u.g.n., zostałaby wywłaszczona od osoby, która była właścicielem na dzień 1 stycznia 1998 r., a cel tego wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany. Powstałby problem, komu służyłoby wtedy roszczenie o zwrot. Czy osobie wywłaszczonej przed dniem 1 stycznia 1998 r., czy osobie wywłaszczonej po tej dacie? Która z tych osób dysponowałaby "lepszym" roszczeniem o zwrot nieruchomości. Zatem pogląd o czasowym charakterze negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości nie broni się. Przeciwko możliwości odżywania roszczenia o zwrot wypowiedział się Sąd Najwyższy już w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt. III CZP 20/01, w którym wskazał, że kategoryczne brzmienie przepisu art. 229 u.g.n. wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, to konsekwentnie w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP). Za niezasadne należało również uznać zarzuty zmierzające do wykazania, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma rangę konstytucyjną i nie może być ograniczone w sposób naruszający jego istotę, jak również że wykładnia Sądu pierwszej instancji prowadzi do naruszenia zasad proporcjonalności i równości. Odnosząc się do tych zarzutów, wskazać należy, że kwestia charakteru roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego – w postanowieniu z 26 maja 2015 r. SK 6/13. Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Sąd konstytucyjny zarówno w postanowieniu z dnia 26 maja 2015 r., jak i w zacytowanych w nim wcześniejszych jego orzeczeniach, zgodnie z którym z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie można wywodzić zasady, że rangę prawa konstytucyjnego ma również uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Konstytucja chroni prawo własności. Z chwilą uzyskania przez decyzję wywłaszczającą przymiotu ostateczności dochodzi do utraty po stronie byłego właściciela wszystkich uprawnień związanych z własnością. Nie można zatem uznać, że skarżącym przysługuje bezwzględne prawo żądania zwrotu nieruchomości, którego ustawodawca nie może ograniczyć na drodze ustawy. Sporna nieruchomość została wywłaszczona, a jej byli właściciele uzyskali z tego tytułu odszkodowanie. W tej sytuacji nie są oni objęci ochroną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W ich przypadku wywłaszczenie zostało już dokonane – na podstawie ustawy oraz za odszkodowaniem. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP reguluje zaś właśnie zasady związane z pozbawieniem prawa własności i związanym z tym odszkodowaniem, nie zaś kwestie związane z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Kwestie związane z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane na drodze ustawy, która w jednakowy sposób traktuje wszystkie osoby znajdujące się w tej samej sytuacji i chroni je w jednakowy sposób, co oznacza brak naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się wątpliwości co do konstytucyjności art. 229 u.g.n. Tym samym Sąd nie przychylił się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP. Sąd nie może bowiem stawiać pytania prawnego w tym trybie dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, ale po to, by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.