II OSK 482/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Radomskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 387/16 w sprawie ze skargi Powiatu Radomskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 21 marca 2016 r. nr SKO.ŚU.10.697.2016 w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Powiatu Radomskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Radomiu z dnia 21 marca 2016 r., nr SKO.ŚU.10.697.2016, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 2 lutego 2016 r., Nr 10.2014, Wójt Gminy Zakrzew ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą Budowa obiektu produkcyjnego dla uruchomienia linii produkcyjnej dla chowu i hodowli trzody chlewnej, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości J. gmina Z.. Odwołanie od ww. decyzji złożył Powiat Radomski, podnosząc, że planowania inwestycja jest niezgodna z Powiatowym Planem Ochrony Środowiska. Zaskarżoną decyzją SKO w Radomiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie SKO, wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony. Powiat Radomski nie brał udziału jako strona w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwana dalej "ustawą środowiskową", w sprawach dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zawiera szczególnej regulacji przydającej status strony osobom posiadającym tytuł prawny do innych nieruchomości, niż nieruchomość objęta planowanym przedsięwzięciem. Zatem przymiot strony tego postępowania należy nadawać wedle kryteriów określonych art. 28 K.p.a. Podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym lub je zainicjować, musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym. Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przyznająca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Oznacza to, że działający bezpośrednio we własnym imieniu podmiot musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznaniu uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, które także uprawniało będzie go do zainicjowania kontroli sądowej. Przymiot strony w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach posiadają podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych, w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie. Oprócz tych podmiotów stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Powiat Radomski swoją legitymację do złożenia odwołania oparł na kryterium interesu prawnego, wskazując na własne zadania z zakresu zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności realizująca zadania mające na celu ochronę środowiska przyrody, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445) w zw. z art. 13 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Kolegium stwierdziło, że wymienione powyżej przepisy nie uzasadniają istnienia interesu prawnego Powiatu Radomskiego w przyznaniu mu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zadania własne nie statuują go jako strony mogącej zainicjować przedmiotowe postępowanie administracyjne (odwoławcze). Aby skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania przez organy administracji publicznej, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Zatem Powiat Radomski nie może wyprowadzać z powołanych przepisów własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego w przyznaniu mu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium i udokumentowanie czy Powiatowi Radomskiemu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania, Starosta podtrzymał dotychczasową argumentację. Tym samym Kolegium stwierdziło, że odwołujący nie był stroną postępowania przed organem I instancji i nie wskazał normy prawnej z której wynikałoby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki. Jednocześnie zaznaczył, że organ I instancji o podjętych czynnościach informował w drodze obwieszczeń. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat Radomski, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z Powiatowym Planem Ochrony Środowiska, zaś do zadań powiatu należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W odpowiedzi na skargę SKO w Radomiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Informacyjnie Kolegium wyjaśniło, że po rozpoznaniu innych odwołań, tj. wniesionych przez osoby, którym przysługuje przymiot strony, decyzją z 21 marca 2016 r., znak: SKO.ŚU.7.515.2016, uchyliło w całości ww. decyzję Wójta Gminy Zakrzew 2 lutego 2016 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/16, oddalając skargę wskazał, że w postępowaniu środowiskowym przymiot strony ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie interesu prawnego wynikające z art. 28 K.p.a. i że w przypadku gdy z odwołaniem wystąpi podmiot, który nie jest stroną postępowania, organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Wskazał, że w sprawach dotyczących decyzji środowiskowych przyjmuje się, że interes prawny posiadają (a zatem są stronami postępowania) właściciele działek sąsiednich, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W tej zaś sprawi Powiat Radomski nie wykazał aby jego nieruchomości mogły zostać zaliczone do wskazywanej wyżej kategorii tzw. "działek sąsiednich". Dla przyjęcia, że skarżący posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu niezbędne było wykazanie – co słusznie wywiódł organ, wykazanie, że nieruchomość skarżącego położona jest w strefie oddziaływania przedsięwzięcia. Natomiast z wywiedzionej przez stronę skarżącą skargi do sądu argumentacji nie sposób jednak wywieść takiego wniosku. Sąd nie zgodził się z argumentami skarżącego, że wykonując zadania publiczne o charakterze ponadgminnym oraz realizacja zasad wynikająca z polityki ochrony środowiska – art. 13 ustawy – Prawo ochrony środowiska, daje skarżącemu szczególne uprawnienia, które zastąpią wykazanie interesu prawnego. Okoliczność, że do zadań powiatu należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej – w żadnej mierze nie może być utożsamiane z wykazaniem po stronie Powiatu interesu prawnego tylko z tej przyczyny. Również okoliczność, że planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z Powiatowym Planem Ochrony Środowiska nie jest wykazaniem interesu prawnego. Ponadto Sąd odniósł się do kwestii kopiowania akt administracyjnych oraz sposobie podawania przez Wójta do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji, jak i w odniesieniu do właścicieli działek bezpośrednio przyległych. Wskazał także, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przedstawiając, sporządzony przez Inwestorów raport. Organy uprawnione po uzupełnieniu przez inwestorów raportu, uzgodniły warunki korzystania ze środowiska w zakresie ochrony zdrowia i treść uzgodnień została uwzględniona w pełnym zakresie w sentencji niniejszej decyzji, jak podał w decyzji Wójt. W konsekwencji Sąd uznał, za chybione zarzuty strony skarżącej. Niewątpliwie argumenty skarżącego, który nie może wykazać się zindywidualizowanym interesem prawnym, nie są wystarczające do przyznania mu statusu strony. Zatem Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 28 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. okazał się tym samym niezasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Powiat Radomski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 13, art. 14 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez uznanie, że Powiat Radomski nie posiada statusu strony z uwagi na niewykazanie interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu i nie jest tym samym uprawniony do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę statusu strony skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o istnieniu interesu prawnego skarżącego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżącego twierdzeń co do przepisów prawa, z których wywodzi swój interes prawny. Żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, krąg stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji przywołał ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Należy wskazać, że przepisy ustawy środowiskowej, poza organizacjami ekologicznym, nie zawierają żadnych wyjątków, które wyłączałyby zastosowanie art. 28 K.p.a. Przepisy te, jak i przepisy innych ustaw (w tym o samorządzie powiatowym) nie przyznają jednostkom samorządu terytorialnego, w tym powiatom, specjalnego statusu, który miałby wynikać z wykonywanych przez takie jednostki kompetencji w ramach wykonywania zadań własnych lub zleconych. Określone prawem m.in. zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mają służyć realizacji określonej polityki np. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia, co już nie uzasadnia przyznania takim jednostkom przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Co innego gdyby w tym zakresie istniała specjalna regulacja, która przyznawałaby jednostkom samorządu terytorialnego przymiot strony z uwagi na ich kompetencje. Z tego względu w postępowaniu środowiskowym w związku z art. 28 K.p.a. konieczne jest wykazanie istnienia normy prawa materialnego, z której dany podmiot (np. powiat) wywodzi swój interes prawny. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie jest zatem związana z wystąpieniem interesu prawnego, który powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny. Skarżący Powiat odwołuje się bowiem do przysługujących mu kompetencji ogólnie wynikających z przyznanych ustawowo zadań własnych powiatu, do których wykonywania powiat jest zobowiązany. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, tj. art. 13, art. 14 ust. 2 oraz 17 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, jasno wynika, że polityka ochrony środowiska może być realizowana przez powiat nie w wyniku udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym, lecz na podstawie powiatowych programów ochrony środowiska sporządzonych przez organ wykonawczy powiatu. Z art. 403 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynikają wyłącznie zasady finansowania przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w określonym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z ww. przepisów nie wynika interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniający przyznanie powiatowi interesu prawnego. To, że powiat posiada kompetencje do sporządzenia powiatowych programów ochrony środowiska nie uzasadnia przyznania mu interesu prawnego do bycia stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, nawet jeżeli konkretne przedsięwzięcie ewentualnie nie jest zgodne z treścią takiego programu. Co do zasady przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej przysługuje podmiotom powołującym się na przysługujące im prawo własności w ogólności wynikające z art. 140 K.c., jako źródło ochrony swojego interesu prawnego. Chodzi o sąsiednie nieruchomości względem planowanego przedsięwzięcia i związaną z tym problematykę oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości. W tej sprawie skarżący Powiat nie wykazywał aby źródłem jego interesu prawnego były tego rodzaju nieruchomości. Na zasadzie wyjątku taki przymiot strony przyznaje się zaś organizacjom ekologicznym, co wyraźnie wynika z art. 44 ustawy środowiskowej przez przyznanie tego rodzaju organizacjom prawa do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej, jak i uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie można tym samym doszukać się aby postępowanie administracyjne w omawianym zakresie naruszało art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a tym samym aby ocena Sądu I instancji w tym zakresie była wadliwa. Co prawda, w ramach zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca trafnie wskazuje, że Sąd I instancji nie wypowiedział się odnośnie wskazanych w skardze wszystkich przepisów prawa, a mianowicie art. 403 ustawy – Prawo ochrony środowiska; jednak jak wynika z przedstawionego wyżej wywodu, argumentacja w tym zakresie nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 13, art. 14 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.