II SA/Ol 892/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 29 stycznia 2020 r. nr XVIII/142/2020 w sprawie przyjęcia projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność § 5 ust. 2, § 6, § 8, § 9, § 10 ust. 2, § 11 ust. 1, § 14, § 20, § 36, § 42, § 43, § 46 , zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim podjęła w dniu 29 stycznia 2020 r. uchwałę Nr XVIII/142/2020 w sprawie przyjęcia projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm.), dalej jako: "u.z.z.w.". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), w części dotyczącej § 5 ust. 2, § 7 ust. 1, § 10 ust. 2, § 11 ust. 1, § 14, § 37 ust. 1. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej: "Regulaminem", jako jej załącznik, stanowi integralną część uchwały - § 1 uchwały. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Prokurator wskazał, że uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego. Uchwała powinna zawierać pełny zakres regulacji, określony w art. 19 ust. 3 u.z.z.w., a jednocześnie nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza jego zakres. Wszelkie odstępstwa od katalogu spraw podlegających regulacji, zawartych w przepisie upoważniającym, stanowią istotne naruszenie prawa. Jednocześnie Rada nie może stanowić aktów prawa miejscowego przez powtórzenie przepisów ustawowych w uchwale, co powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu. Taka uchwała traci swój wykonawczy charakter. Zdaniem Prokuratora, § 5 ust. 2 Regulaminu stanowi powtórzenie i modyfikację art. 7 pkt 1-5 u.z.z.w. Z kolei, § 7 ust. 1 Regulaminu – jest powtórzeniem art. 6 ust. 1 u.z.z.w., a § 10 ust. 2 Regulaminu powtórzeniem art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Natomiast § 11 ust. 1 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 6 ust. 6 u.z.z.w., a § 14 stanowi powtórzenie art. 26 ust. 1 u.z.z.w. W ocenie Prokuratora, § 37 ust. 1 Regulaminu stanowi natomiast powtórzenie art. 8 ust. 3 u.z.z.w. W ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając i uzupełniając w przepisach Regulaminu przepisy u.z.z.w. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2021 r., Prokurator uzupełnił skargę i dodatkowo zakwestionował postanowienia § 6, § 8, § 9, § 20, § 36, § 42, § 43, § 46 zaskarżonej uchwały. Podniósł, że nie ma podstaw do nakładania obowiązków, określonych w § 6 Regulaminu i tego typu materia powinna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą. W ocenie Prokuratora, z przekroczeniem regulacji ustawowej Rada zawarła regulacje w § 7 ust. 1, § 8 i § 9 Regulaminu, ponieważ została upoważniona jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Natomiast § 20 Regulaminu stanowi ingerencję w treść stosunków umownych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorcą i stanowi przekroczenie delegacji wskazanej w art. 19 u.z.z.w., bowiem jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie. Postanowienia § 36 Regulaminu przekraczają, zdaniem Prokuratora, kompetencje Rady, bowiem zgodnie z art. 19 u.z.z.w., rada gminy powinna jedynie określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Prokurator wskazał też, że w § 42, § 43 i § 46 zamieszczone zostały zapisy dotyczące obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, celem zapewnienia dostaw na cele przeciwpożarowe, podczas gdy rada nie została upoważniona do regulowania tych kwestii. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski, badając w ramach nadzoru przedmiotową uchwałę, nie stwierdził w żadnym zakresie jej nieważności. Podniósł, że postanowienia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie zabraniają powielania zapisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Wprost przeciwnie, zamieszczenie w regulaminie pewnych unormowań u.z.z.w. powoduje, że akt prawa miejscowego jest bardziej czytelny i zrozumiały dla jego odbiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w przeważającej części. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego i Prokurator zwrócili się z takim wnioskiem. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Podnieść także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala (tak w wyroku NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09). Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale są przepisy u.z.z.w., według stanu obowiązującego w dniu jej uchwalania. W myśl art. 19 ust. 5 tej ustawy - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W ocenie Sądu, słusznie są zarzuty skarżącego, że zaskarżona uchwała w poszczególnych zapisach istotnie narusza przepisy prawa. Zasadnie Prokurator wskazuje, że określenie w § 5 ust. 2 Regulaminu stanowi modyfikację postanowień art. 7 pkt 1-5 u.z.z.w. Rada zmodyfikowała powyższy przepis ustawy, dodając postanowienie tiret drugie. Stanowi to więc – jak słusznie podniósł Prokurator, modyfikację postanowień art. 7 pkt 1-5 u.z.z.w. Rażąco naruszają prawo również postanowienia § 6 Regulaminu dotyczące obowiązków odbiorców przy korzystaniu z dostaw wody i odprowadzania ścieków. Materia uregulowana w § 6 powinna być uregulowana – jak słusznie zauważył Prokurator - w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą. Postanowienia art. 19 ust. 5 u.z.z.w. określają, jakie sprawy mogą zostać uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Również postanowienia § 8 i § 9 Regulaminu nie odpowiadają wymogom, określonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., ponieważ regulamin powinien zawierać wyłącznie postanowienia dotyczące warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie kwestii umownych. Postanowienia w tym zakresie powinny znaleźć się w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Rażąco narusza prawo również § 10 ust. 2 Regulaminu, który pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem - umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W myśl zaś § 10 ust. 2 Regulaminu – umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Postanowienia te modyfikują więc powyższy przepis ustawy. Również sprzeczne z prawem są postanowienia § 11 ust. 1 Regulaminu, dotyczące zawarcia umowy. Jak wskazano wyżej, postanowienia w tym zakresie powinny zostać uregulowane w umowie, a nie w Regulaminie. Sąd podziela również stanowisko skarżącego, co do niezgodności z prawem postanowień § 14 Regulaminu, który stanowi modyfikację art. 26 ust. 1 u.z.z.w. W myśl tego przepisu - rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Natomiast Rada przyjęła, że rozliczenia za usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są prowadzone przez Przedsiębiorstwo z odbiorcami, wyłącznie w oparciu o ceny i stawki opłat określone w ogłoszonych taryfach. Postanowienia § 14 Regulaminu pozostają więc w sprzeczności z art. 26 ust. 1 u.z.z.w. W sprzeczności z przepisami prawa pozostaje również § 20 Regulaminu, określający, co powinien zawierać wniosek składany przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Jak słusznie wskazał Prokurator – taka ingerencja w treść stosunków umownych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym stanowi przekroczenie delegacji z art. 19 u.z.z.w., bowiem jest to materia, której regulacja nie spoczywa na radzie. Za niezgodne z prawem należy też uznać postanowienia § 36 Regulaminu, określające kiedy przedsiębiorstwo może wstrzymać lub ograniczyć dostarczanie wody. Zauważyć należy, że zgodnie z postanowieniami art. 19 pkt 7 w regulaminie rada określa jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Brak zatem podstaw do uchwalenia § 36 Regulaminu. Należy również podzielić stanowisko Prokuratora o rażącej sprzeczności z prawem § 43 i § 46 Regulaminu, dotyczących kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe, ustalaniu ilości wody pobieranej na te cele i obciążeniem gminy należnościami za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe. Rada nie została upoważniona do ustalania tych kwestii. Delegacja ustawowa, zawarta w art. 19 pkt 9 u.z.z.w. dotyczy warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W powołanych przepisach nastąpiło zaś przekroczenie tej delegacji. Końcowo wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora o rażącym naruszeniu prawa postanowieniami § 7 ust. 1 i § 37 ust. 1 Regulaminu. Oba przepisy Regulaminu stanowią prawie dosłowne, niemodyfikujące powtórzenie przepisów ustawy, odpowiednio: art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 3 u.z.z.w. Takie powtórzenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności, a co najwyżej – nieistotne naruszenie prawa. Naruszenia te nie mają wpływu na istotną treść uchwały. Nie modyfikują też brzmienia przepisów ustawowych. Stanowią zaś pewną informację dla odbiorców usług. Stąd też, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności powyższych postanowień uchwały. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.