I SAB/Wr 2688/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka,, Asesor WSA Iwona Solatycka, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi: U. D. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego N.D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 3.000,00 zł (trzy tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi U. D. (dalej jako: Strona, Skarżąca) reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego N. D. jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 10.04.2018 r. do Organu wpływa przedmiotowy wniosek wraz z załącznikami dotyczącymi: paszportu, paszportów rodziców, ubezpieczenia, umowy najmu, umów o pracę rodziców małoletniej Strony, zdjęć, opłat, aktu urodzenia małoletniej Strony. W dniu 26.10.2018 r. Strona stawiła się osobiście w siedzibie urzędu Organu i złożyła odciski linii papilarnych. Następnie 29 stycznia 2019 r. Organ otrzymuje kolejne dokumenty od Strony dotyczące: najmu lokalu, numeru PESEL. W dniu 30.07.2019 r. do Organu wpływa pismo z prośbą o wgląd w akta sprawy oraz zapytaniem na jakim etapie postępowania jest sprawa. W dniu 7.10.2019 r. do Organu wpływają kolejne dokumenty Strony: zaświadczenie o realizowaniu obowiązku szkolnego, kopia legitymacji szkolnej, oświadczenie właściciela mieszkania. W dniu 31.10.2019 r. Wojewoda otrzymuje pismo z żądaniem wszczęcia postępowania, a 13 grudnia 2019 r. kolejne dokumenty Strony m.in.: decyzja pobytowa matki małoletniej Strony. W dniu 2.01.2020 r. wpływa ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie, a 4 marca 2020 r. skarga do Dyrektora Generalnego DUW. Następnie w dniu 25.05.2020 r. do Organu wpływa kolejne ponaglenie, a dnia 2 października 2020 r. wezwanie do wydania decyzji. Dalej w dniu 25.03.2021 r. wpływa ponaglenie nr 3, a 24 czerwca 2021 r. kolejne dokumenty Strony. Pismem z 21.07.2021 r. Organ podjął czynność w sprawie. Przedmiotowe pismo zawiera wezwanie o: przedstawienie dokumentów o stabilnym i regularnym źródle dochodów potrzebnych na pokrycie kosztów pobytu Strony, przetłumaczony na język polski akt urodzenia małoletniej Strony, potwierdzenie o zapewnionym miejscu zamieszkania małoletniej Strony w trakcie pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z informacją o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 21.10.2021 r. W dniu 04.08.2021 r. do Organu wpłynęła skarga kierowana do sądu administracyjnego na bezczynność Organu. W piśmie z 13 sierpnia 2021 r. Organ zawarł informację o przekazaniu ponaglenia do urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu. W skardze do sądu administracyjnego wskazano na naruszenie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz. 256 ze zm.) tj.: art. 35 § 1 i 3, oraz art. 10 ust. 1 Konwencji Narodów Zjednoczonych o Prawach Dziecka i wniesiono o: – zobowiązanie Wojewody do wydania w konkretnym terminie decyzji w sprawie Strony; – ewentualne uznanie uprawnienia Strony do pobytu czasowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; – zasądzenie od Organu świadczenia pieniężnego do wysokości połowy dziesięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedni. W uzasadnieniu skargi wskazano, na brak informacji o sprawie pomimo składanych ponagleń. Organ nie wydał rozstrzygnięcia i dopuścił się bezczynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie zawierając stanowisko o braku złej woli pracowników Organu przy procedowaniu wniosku. Sposób prowadzenie postępowania jest konsekwencją braków kadrowych, ogromnej ilości wniosków cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz. Wojewoda powołuje się na odpływ pracowników merytorycznych przy równoczesnym braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przytoczono statystykę wpływów wniosków w latach 2018-2020. Organ nie uznaje by przy procedowaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Jako nieuzasadniony Wojewoda ocenia wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej i przeciwny jest nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Na mocy art. 1 pkt 13 wskazanej ustaw nowelizującej dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z ust. 1 dodanego art. 112a decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają regulacji odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, tym samym Sąd uznaje, że zasadność złożonej przez Stronę skargi należy rozważyć w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień jej wniesienia – a więc w stanie prawnym istniejącym przed 29 stycznia 2022 r. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie dodawanego przepisu art. 100c - w związku z zakresem podmiotowym i przedmiotowym odnoszącym się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda od dnia złożenia wniosku to jest od 10.04.2018 r. do 21.07.2021 r. nie uczynił nic merytorycznego w sprawie Strony. Na przestrzeni ponad 3 lat od złożenia wniosku Organ wykonał jedną czynność pomimo trzykrotnych ponagleń Strony, wezwań do załatwienia sprawy oraz złożonej skargi do Dyrektora Generalnego DUW. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości/bezczynności organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność organu pomimo aktywności Strony), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a zaniechanie podjęcia czynności - chociażby weryfikacji formalnej wniosku niezwłocznie po jego wpływie i odłożenie go "na półkę" już w dacie jego otrzymania, w ocenie Sądu nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Wobec braku informacji o wydaniu wobec Strony aktu administracyjnego w sprawie złożonego wniosku, Sąd orzekł o takim obowiązku Wojewody, który ma zostać wykonany w terminie 60 dni od otrzymania przez organ niniejszego prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku – uwzględniając wysokość wpisu od skargi.