II ONP 3/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zofia Flasińska (spr.), Sędziowie NSA: Małgorzata Miron, Jolanta Rudnicka, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi G. M. i A. M. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/17 w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 145/16 w sprawie ze skargi G. M. i A. M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego postanawia: odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 145/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę G. M. i A. M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego i zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do rozpatrzenia odwołania G. M. i A. M. – pisma z dnia 8 września 2015 r., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny i orzekł o kosztach postępowania. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/17 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r. i oddalił skargę. Sąd orzekł również o kosztach postępowania za obie instancje. W dniu 9 września 2019 r. G. M. i A. M., działając na podstawie art. 285a § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wnieśli skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/17. W skardze tej zarzucili: 1. rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej, tj. art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 288 akapit 3 tego Traktatu poprzez złamanie fundamentalnych założeń dotyczących orzekania przez sądy krajowe, 1.1. niedokonanie podstawowej wykładni prawa poprzez nieodniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do uzasadnienia prawnego i przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną, bez wskazania, które twierdzenia zawarte w wyroku Sądu I instancji kwestionuje i jakie uzasadnienie prawne za tym stanowiskiem przemawia, jakie przepisy i zasady prawa zostały złamane przez wydanie orzeczenia przez Sąd I instancji, 1.2 brak uzasadnienia w treści zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uwzględniałoby stan faktyczny i prawny i orzeczenie wyłącznie w oparciu o uznaniową postawę tego Sądu, że "nie można stawiać organowi odwoławczemu zarzutu bezczynności, jeżeli uchybienie przez organ terminowi załatwienia sprawy następuje na skutek świadomej postawy strony zmierzającej do uniemożliwienia przeprowadzenia przez organ koniecznych czynności dowodowych. Zdaniem Sądu postawę taką prezentowali w rozpoznawanej sprawie skarżący, którzy uniemożliwili organowi przeprowadzenie oględzin w budynku przy ul. [...] w S.". Brak jest w tym wyroku jakiegokolwiek odniesienia się do wykładni prawa zastosowanej przez WSA w Gdańsku i wskazania własnej wykładni. 1.3. rażące złamanie norm prawa unijnego nastąpiło poprzez złamanie fundamentalnych założeń orzekania przez sądy krajowe według zasad prounijnych, na co wskazują: - orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z 10 kwietnia 1984 r. w sprawie von Colson, w której Trybunał stwierdził, że "do sądu krajowego należy, na ile to jest możliwe w ramach swobodnej oceny, przyznanej mu przez prawo krajowe dokonanie takiej wykładni i takie stosowanie przepisów wydanych w celu stosowania dyrektywy, które będą zgodne z wymogami prawa wspólnotowego. Obowiązek wykładni pro unijnej sprowadzał się do wyboru rozwiązania w granicach uznania dopuszczalnego przez prawo krajowe". - orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z 13 listopada 1990 r. w sprawie Morleasing, w której Trybunał rozszerzył zakres obowiązku wykładni pro unijnej, podkreślając, że sięga ona "tak daleko jak to jest możliwe, aby osiągnąć cel dyrektyw", - orzeczenie z 4 lipca 2006 r. w sprawie Adeneler, w której Trybunał stwierdził, że zasada zgodnej wykładni prawa wymaga, aby sądy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnie z realizowanymi przez nią celami. Obowiązek ten jest ograniczony zasadą pewności prawa i wykładni. Strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny rażąco naruszył normy prawa unijnego wyrażające się w obowiązku sądów krajowych dokonania wykładni prawa w wydawanych przez nie orzeczeniach. Sąd, uchylając korzystny dla skarżących wyrok Sądu I instancji, nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wykładni prawa, lecz swoją subiektywną, dowolną ocenę. Naruszył tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny pominął kwestię irracjonalnych relacji pomiędzy skarżącymi a inspektorami Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga G. M. i A. M. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/17 podlega odrzuceniu. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawomocne z chwilą ich wydania i co do zasady nie podlegają zaskarżeniu. Stosownie do art. 285a § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Naruszenie prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć konkretnej normy prawa unijnego, która była stosowana w rozpoznawanej sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy ma charakter rażący. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna zawierać więc wskazanie konkretnego przepisu prawa Unii Europejskiej, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżących od decyzji organu I instancji dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego w celu doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/17 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., uchylił korzystny dla skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 145/16. Skarżący upatrują rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa Unii Europejskiej w tym, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został uzasadniony zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., a zwłaszcza, że uzasadnienie Sądu opiera się nie na wykładni prawa, lecz na dowolnej ocenie Sądu. Skarżący zarzucili, że zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w związku z tym rażąco niezgodny z przepisami art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 288 akapit 3 tego Traktatu. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Natomiast drugi przepis stanowi, że dyrektywa wiąże Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. W uzasadnieniu skargi przytoczono także orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, w których wskazano na obowiązek sądów krajowych dokonywania takiej wykładni prawa, aby zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnie z realizowanymi przez nią celami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przepisy prawa Unii Europejskiej nie dają podstawy do uznania, że zachodzi wyjątek wskazany w art. 285a § 3 p.p.s.a., skutkujący dopuszczalnością skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naruszenie prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć konkretnej normy prawa unijnego, w szczególności prawa materialnego, która była stosowana w rozpoznawanej sprawie lub powinna być stosowana. Wskazywanie przepisów ogólnych, dotyczących podstawowych zasad, na jakich opiera się Unia Europejska, których związek z daną sprawą jest niezrozumiały nie daje podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa art. 285a § 3 p.p.s.a. Skarżący wskazali przepisy prawa unijnego oraz odpowiednie orzecznictwo, które dotyczą źródeł prawa, w szczególności dyrektyw. W tej sprawie żadne przepisy prawa krajowego stanowiące implementację dyrektywy unijnej nie miały zastosowania. Zatem skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/17 należy uznać za niedopuszczalną, gdyż nie wykazano, że niezgodność z prawem tego wyroku wynika z rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Dodać należy, iż zgodnie z art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna zawierać uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy. W tej sprawie skarżący nie wskazali w ogóle jaką szkodę ponieśli na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/17. W myśl art. 285 h § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji, skargę wniesioną po upływie terminu, skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1, jak również skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. W związku z tym, że przedmiotowa skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna, a ponadto nie spełnia warunku formalnego, o którym mowa w art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a, skarga ta podlega odrzuceniu. W związku z powyższym NSA, na podstawie art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 285a § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia.