II GSK 1272/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 24/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. (dalej: WSA w L. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 24/12 oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. A. K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) za 2008 r. Zadeklarował łącznie 99,75 ha. W dniu [...] listopada 2008 r., na wezwanie organu, skorygował wniosek. Łącznie na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych do JPO powierzchnię użytkową zmniejszył o 0,69 ha, zaś co do pozostałych działek oświadczył zgodność deklaracji ze stanem faktycznym. Organ przeprowadził dwie kontrole na miejscu. Pierwszą w dniu [...] września 2008 r., a drugą sprawdzającą w dniach [...] grudnia 2008 r. Uwzględniając wyniki kontroli oraz materiał dowodowy zebrany w toku sprawy, organ zmniejszył łącznie na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych do JPO powierzchnię użytkowaną rolniczo o 11,91 ha. W stosunku do działek ewidencyjnych o nr [...], organ zastosował klasyfikację błędu jako "zamierzony brak zgodności", uznając działalnie rolnika za celowe. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił A. K. przyznania JPO i UPO za 2008 r., wskazując na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu wynoszącą 11,91 ha (13,56 %). Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów kwestionujących wyniki kontroli na miejscu z grudnia 2008 r. wskazał, że działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności zostały skontrolowane dwukrotnie, a wyniki ostatniej kontroli (sprawdzającej) są wiążące dla Agencji. Egzemplarz raportu z tej kontroli doręczono skarżącemu, a potwierdzoną notarialnie kopię jego pełnomocnikowi, który nie wniósł zastrzeżeń. W ocenie organu odwoławczego kontrola na miejscu została przeprowadzona rzetelnie, raport z czynności kontrolnych oraz uzupełniający materiał graficzny zostały sporządzone precyzyjnie, gdyż sporządzono fotografie, które nie budzą wątpliwości. Składając oświadczenie i korektę wniosku w dniu [...] listopada 2008 r. wnioskodawca miał pełną wiedzę co do upraw i ich powierzchni w 2008 r., zatem rozbieżności pomiędzy deklaracją zawartą we wniosku a wynikami kontroli na miejscu nie wynikają z pomyłki wnioskodawcy, lecz z celowego działania, toteż odmowa przyznania płatności była zasadna. W skardze do WSA w L. A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentował, że protokół kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2008 r., której wyniki stanowiły podstawę załatwienia sprawy, doręczono mu bez załączników graficznych i fotograficznych, a organ I instancji nie udostępnił pełnomocnikom skarżącego zdjęć stanowiących załącznik do tego protokołu, a tym samym uniemożliwił ustosunkowanie się do istotnego dowodu w sprawie. Organ nie informował o swoich poczynaniach drugiego pełnomocnika – P. K. Skarżący wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. jego pełnomocnik wyraźnie odniósł się do treści protokołu kontroli i wskazał, że pomiar działki nr [...] w miejscowości Ż. oraz czynności kontrolne przeprowadzono nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. WSA w L. oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono dwukrotnie, w tym ostatnią w grudniu 2008 r. i wykazała ona nieprawidłowości, polegające na przekroczeniu powierzchni uprawnionej do JPO. Dotyczyło to m.in. działek ewidencyjnych o nr [...] (były to działki rolne oznaczone odpowiednio lit. [...]). Z akt sprawy wynika, że skarżący zadeklarował do JPO kilkanaście działek rolnych o łącznej powierzchni 99,75 ha, których powierzchnia stwierdzona była mniejsza i wyniosła 87,84 ha. Różnica pomiędzy jedną i drugą powierzchnią wyniosła zatem 13,56 %, a to uzasadniło odmowę przyznania JPO oraz skorelowanej z nią UPO. Sąd I instancji wskazał, że organ nie miał obowiązku udzielania z urzędu szczegółowych informacji, w sytuacji kiedy wnioskodawca składał stosowne oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności za 2008. Wyniki ostatecznej kontroli na miejscu w okresie [...] grudnia 2008 r. znane zarówno skarżącemu, jak i jego pełnomocnikowi (chociażby z tego względu, że protokół kontroli doręczono prawidłowo) nie mogły być pominięte przez organ. Fakt, że skarżący nie zgłosił zastrzeżeń do ustaleń kontroli, nie ma znaczenia. Dlatego też nie może on skutecznie zarzucać naruszenia art. art. 7, 8, 9, 40, 67, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", poprzez zaniechanie ustalenia prawdy materialnej, pominięcie wniosków zawartych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli i nieodniesienie się do ich treści przez organ w wydanej decyzji oraz oparcia decyzji o protokół kontroli na miejscu z grudnia 2008 r., który przekazano mu niekompletny (z powodu braku załącznika z dokumentacją fotograficzną), co skutkowało wadliwością decyzji. W ocenie Sądu I instancji decyzja jest wolna od wad. Akta sprawy zawierają pełną dokumentację ilustrującą stan użytkowanych działek zgłoszonych do płatności. Podczas wizyty w siedzibie organu w dniu [...] października 2011 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym także z dokumentacją fotograficzną. Dowodzi tego oświadczenie pełnomocnika, który potwierdził, że zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie zgłaszał chęci uzupełnienia dowodów i przewidywał złożenie wniosków dowodowych. Do dnia wydania decyzji nie złożył wniosków w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji chybione były też zarzuty i wnioski skargi odnośnie naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach", poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dowód z ortofotomapy daje podstawę do stwierdzenia zaprzestania prowadzenia na działkach działalności rolniczej (dodatkowo skarżący twierdził, że niedokładny był pomiar skontrolowanych działek). Analiza akt sprawy nie potwierdziła tych zarzutów. Organ udokumentował, że na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) o pow. 1,7 ha były drzewa, krzaki i ścięte gałęzie, co świadczyło o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Skarżący skutecznie nie podważył tych ustaleń w odniesieniu do tej oraz pozostałych działek. Nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego, że sposób użytkowania działek uprawniał go do przyznania płatności. Skarżący niesłusznie również zarzucił niezgodność ustaleń organu z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności przez przyjęcie, że pomiary przeprowadzone podczas kontroli na działkach o nr ewidencyjnych [...] (obręb Ż.), nr [...] (obręb H.) były nieprawidłowe. Podwyższony stan wód na działkach poświadcza tylko fakt, że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Dowód z ortofotomapy, że działki te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. miał decydujące znaczenie z uwagi na prawny wymóg utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej właśnie na ten dzień. Okoliczność, że protokół kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniach [...] grudnia 2008 r. doręczono bez załączników w postaci fotografii nie ma znaczenia, skoro merytoryczna treść protokołu i ustaleń w powiązaniu z innymi dowodami była wystarczająca do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Odpadł więc zarzut, że organ I instancji nie udostępnił pełnomocnikom skarżącego zdjęć stanowiących załącznik do protokołu kontroli z 2008 r. Organ nie ma obowiązku informowania o swoich poczynaniach wszystkich pełnomocników strony. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do treści protokołu i zarzucił wadliwy pomiar działki nr [...] w miejscowości Ż., jednak skarżący nie negował, że cześć tej działki była zalesiona i zakrzaczona, co wyklucza płatności i jednocześnie potwierdza rzetelność raportu kontroli. Pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygnalizowało tylko, że protokół kontroli jest nieczytelną kopią. W odpowiedzi organ przesłał w dniu [...] maja 2011 r. kolejną kopię protokołu. Zastrzeżenia i uwagi skarżącego z dnia [...] czerwca 2011 r. nie stanowiły przeciwwskazań do wydania negatywnej dla niego decyzji. Z wymienionych powodów WSA w L. uznał, że objęta skargą decyzja nie narusza prawa. II Skargę kasacyjną złożył A. K. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 2 Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach poprzez błędną jego wykładnię, polegające na uznaniu, że skarżący nie spełnił świadomie kryteriów do uzyskania płatności obszarowych, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach oraz art. 103 i 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., polegające na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, również poprzez nieuwzględnienie w protokole rozprawy twierdzeń skarżącego mających znaczenie dla oceny dowodów w sprawie, a wypowiadanych na rozprawie i odmowie jego uzupełnienia w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął założenie, że postępowanie było prawidłowe, w szczególności że organy dokonały prawidłowej interpretacji przywołanych przepisów oraz analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich za 2008 r. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie przyjął, że niedoręczenie materiału fotograficznego, stanowiącego złącznik do protokołu kontroli nie miało wpływu na wynik sprawy. Fotografie dokumentujące kontrolę (stan działek) zostały udostępnione skarżącemu dopiero na rozprawie przed Sądem, przez co skarżący został pozbawiony możliwości odniesienia się do nich na etapie postępowania przed organami. W ocenie skarżącego kasacyjnie fotografie te są niedokładne i nie odzwierciedlają faktycznego stanu skontrolowanych działek. Ich nieudostępnienie w postępowaniu administracyjnym miało istotny wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć zarówno przez organy, jak i Sąd. Nadto ten Sąd niezasadnie odmówił uzupełnienia protokołu rozprawy m.in. o twierdzenia skarżącego wskazujące na potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność podważenia dowodów z fotografii, a zatem wyrok nosi cechy dowolności. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna A. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania wskazana w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie miała miejsca, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie może uzupełniać ani domniemywać zarzutów kasacyjnych, co oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie nie tylko ma poprawnie wskazać zarzuty ale także umotywować charakter naruszenia oraz jego wpływ na poprawność orzekania przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna A. K. wskazuje obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku Sąd II instancji jest zobowiązany odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku, gdy Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów można dokonać kontroli naruszeń przepisów materialnych. Skarżący kasacyjnie jako zarzut naruszenia przepisów procesowych wskazuje na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach. Z formalnego punktu widzenia ten zarzut postawiony jest poprawnie, bo skarga kasacyjna wskazuje właściwą podstawę działania Sądu I instancji i w jej zakresie upatruje naruszenia przepisów postępowania. Jednak formalna poprawność zarzutu nie jest równoznaczna z jego merytoryczną trafnością. W ocenie NSA skarżący kasacyjnie nie wykazuje na czym polega naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach oraz w jaki sposób wpłynęło ono istotnie na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak argumentacji na rzecz wskazanego naruszenia, bo za taką nie może być uznane stwierdzenie, że wyrok Sądu I instancji nie uwzględnia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że strona nie kwestionuje w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie prowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, ale wskazuje na treść art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach (wadliwie wskazany), który nie jest przepisem procesowym ale materialnym. Taki charakter ma cały art. 7 ustawy o płatnościach niezależnie od tego, który z przepisów tego artykułu kwestionuje skarga kasacyjna. Z tego powodu ten zarzut skargi musi być uznany za nieskuteczny. Z kolei zarzut naruszenia art. 103 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. jest postawiony wadliwie w tym znaczeniu, że skarżący kasacyjnie nie uzasadnia szczegółowo naruszeń wskazanych przepisów odwołując się do nieustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Jednak żaden z przywołanych przepisów nie odnosi się do oceny postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy a kontrolowanego przez Sąd I instancji, które stało się podstawą faktyczną wyroku objętego skargą kasacyjną. Art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. wskazuje na zakres kognicji WSA w L. i wyrok dotyczy sprawy wskazanej w treści przepisu. Z treści art. 103 p.p.s.a. wynika uprawnienie strony do sprostowania i uzupełnienia protokołu z rozprawy, jednak ten przepis nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji w sposób wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. NSA podkreśla, że protokół w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest czynnością oddającą w sposób zwięzły przebieg rozprawy, a nie elementem postępowania dowodowego, jak sugeruje skarga kasacyjna. Poza tym naruszenie tego przepisu nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego, skoro sam przepis przewiduje inne środki prawne. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu II instancji uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, co więcej jest nawet zbyt obszerne w stosunku do istoty samej sprawy zawisłej przed Sądem I instancji. Protokół z rozprawy nie jest miejscem, w którym należy zamieszczać twierdzenia skarżącego, jeżeli nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, a skarżący to potwierdza, że WSA w L. zawarł podstawowe dla sprawy oświadczenia skarżącego oddające jego stosunek do skargi. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez Sąd i nie wyjaśnia jaki jest związek świadomego działania rolnika z możliwością uzyskania płatności obszarowych. Z treści postawionego zarzutu wynika sugestia – nieświadome niespełnienie kryteriów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach nie wyklucza możliwości ich przyznania. Z takim poglądem trudno się zgodzić, bo pozostaje on w sprzeczności z treścią przepisu, który elementu "świadomego działania" nie traktuje jako przesłanki przysługiwania płatności obszarowych. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.