II OSK 2641/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K. w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 233/17 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu użytkowania obiektu budowlanego. postanawia: dopuścić K. w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 233/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargę O. z siedzibą w R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło O. z siedzibą w R. W piśmie z dnia 13 września 2019 r. K. w W. (dalej jako wnioskodawca lub Izba) zgłosiła swój udział w niniejszym postępowaniu na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. Pismo to uznać należało za wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu powyższego wniosku wnioskodawca wskazał na treść art. 33 § 2 P.p.s.a., uznał się za organizację społeczną z art. 25 § 4 P.p.s.a. i stwierdził, że niniejsza sprawa niewątpliwie dotyczy zakresu jej działalności statutowej. Wskazano, że statutowe cele Izby obejmują m.in. współdziałanie przy tworzeniu programu restrukturyzacji rynku elektronicznego i telekomunikacyjnego w Polsce, reprezentowanie i obronę interesów gospodarczych członków, w szczególności wobec organów państwowych w zakresie elektroniki i telekomunikacji oraz współudział w tworzeniu ekonomiczno-prawnych warunków sprzyjających działaniu i rozwojowi przemysłu oraz rynku elektronicznego i telekomunikacyjnego w Polsce (§ 4 pkt 1- 3 Statutu). Izba podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie dotyczy kwestii ewentualnych podstaw nałożenia kary pieniężnej w sytuacji rzekomo nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej przez P. Sp. z o.o., będącego członkiem Izby, co niewątpliwie mieści się w działalności statutowej Izby (obrona interesów gospodarczych członków). Zdaniem Izby, przedmiot niniejszego postępowania wiąże się z celami, o których mowa w § 4 pkt 4 Statutu (dokonywanie ocen wdrażania i funkcjonowania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej) oraz pkt 5 (inspirowanie tworzenia i nowelizacji przepisów oraz prezentowanie opinii w dziedzinie polityki gospodarczej Państwa, w tym podatkowych i celnych związanych z elektroniką i telekomunikacją). Następnie Izba podzieliła stanowisko prezentowane w toku niniejszego postępowania przez P. Sp. z o.o. oraz przedstawiła opinię prawną sporządzoną na jej zlecenie, z której, w jej ocenie, wynika, że w stanie faktycznym sprawy nałożenie kary administracyjnej byłoby przedwczesne i niecelowe. Do wniosku załączono m.in. statut Izby, listę członków Izby oraz opinię prawną prof. dr hab. J. W. z 11 września 2019 r. Na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odroczyć rozprawę z uwagi na przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, o treści: czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 t.j. ze zm.) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynika z tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o legalność działań organów administracji publicznej dotyczy organu i skarżącego. Możliwość rozszerzenia tego podstawowego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Należy zaznaczyć, że poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna. Wymóg art. 33 § 2 P.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, iż działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób, winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle, co oznacza, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cel stowarzyszenia (por. post. NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II OZ 864/12, Lex nr 1270309). Podkreśla się przy tym, że na gruncie art. 33 § 2 P.p.s.a. nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy administracyjnej Organizacja nie ma bowiem zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym innej osoby, ale może brać udział w postępowaniu, oczywiście w zakresie swojej działalności statutowej, w przypadkach określonych w ustawie - tak przepis art. 9 P.p.s.a. Art. 198 Konstytucji przesądza, że jest to kontrola oparta na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. post. NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OZ 662/14, Lex nr 1495318, postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 23 oraz B. Adamiak, Glosa do ww. post. NSA, OSAP 2011, z. 11, poz. 108). W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bada, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Rozpoznając wniosek złożony w przedmiotowej sprawie w kontekście wyżej wskazanych warunków dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie uznać należy, że za udziałem K. w W. przemawia interes społeczny jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia podstaw prawnych do nałożenia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) na podmiot prowadzący działalność gospodarczą z zakresu telekomunikacji kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Zatem jest to podmiot, który prowadząc działalność gospodarczą z zakresu telekomunikacji napotkał w obowiązującym porządku prawnym regulacje prawne, które w istotny sposób wpływają na jego prawa i obowiązki. Wpływ ten sprowadza się do tego, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, w zależności od przyjętej wykładni przepisów strona będzie miała obowiązek uiszczenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej bądź taki obowiązek nie zostanie na nią nałożony. Ewidentnie więc rozstrzygnięcie sprawy będzie wiązało się z prowadzoną działalnością gospodarczą z zakresu telekomunikacji. Spośród licznych zadań statutowych Izby wymienionych w § 4 jej statutu, we wniosku o dopuszczenie został wskazany § 4 pkt 1-5 Statutu. Zgodnie z tymi regulacjami do zadań Izby należy w szczególności: • pkt 1 - reprezentowanie i ochrona interesów członków Izby w zakresie ich działalności gospodarczej, w szczególności wobec organów państwowych, samorządowych oraz innych organizacji; • pkt 2 - współudział w tworzeniu warunków rozwoju i restrukturyzacji przemysłu elektronicznego oraz konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego w Polsce oraz wspieranie inicjatyw gospodarczych członków Izby w tym zakresie; • pkt 3 - wyrażanie opinii o projektach rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania gospodarki oraz uczestniczenie, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w przygotowaniu aktów prawnych w tym zakresie; • pkt 4 - dokonywanie ocen wdrażania i funkcjonowania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej; • pkt 5 - inspirowanie tworzenia i nowelizacji przepisów oraz prezentowanie opinii w dziedzinie polityki gospodarczej Państwa, w tym podatkowych i celnych związanych z elektroniką i telekomunikacją. Wobec powyższego można uznać, że występuje powiązanie między przedmiotem sprawy a statutowymi zadaniami Izby. Ma ona za zadanie reprezentować i ochraniać interesy członków Izby w zakresie ich działalności gospodarczej. Niewątpliwie kwestia nałożenia kary administracyjnej na operatora sieci komórkowej za nielegalne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej dotyczy interesów gospodarczych członka Izby. P. Sp. z o.o. jest zrzeszona w K. (lista członków) a sprawa dotyczy jej interesów gospodarczych bowiem kara administracyjna wynika właśnie z prowadzonej działalności z zakresu telekomunikacji (stawiania stacji bazowych telefonii komórkowej). Izba zgodnie z pkt 2 § 4 Statutu ma uczestniczyć w tworzeniu warunków rozwoju konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego w Polsce. W tym ogólnym określeniu mieści się powołany we wniosku współudział Izby w tworzeniu ekonomiczno - prawnych warunków sprzyjających działaniu i rozwojowi rynku telekomunikacyjnego w Polsce. Oczywistym jest, że prowadzenie działalności gospodarczej następuje w określonych warunkach ekonomicznych i prawnych. Jeśli Izba ma współuczestniczyć w tworzeniu warunków dla rozwoju telekomunikacji, to uzasadnione jest by również uczestniczyła w postępowaniu sądowym, które może wpłynąć na działalność podmiotów gospodarczych z zakresu telekomunikacji. Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki, tj. interesu społecznego, stwierdzić należy, że interes ten nie jest synonimem interesu prawnego, a zatem nie jest konieczne, aby organizacja społeczna lub jej członkowie posiadali interes prawny do uznania, że za udziałem w sprawie przemawia interes społeczny. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1512/11, interes społeczny to nie tylko interes społeczności lokalnej, ale również interes państwa, obywateli jako całej zbiorowości oraz ich poszczególnych grup. W interesie społecznym jest, aby organizacje społeczne czuwały nad legalnym przebiegiem postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących kwestii, które w sposób istotny mogą wpłynąć na zakres obowiązków przedsiębiorców z branży telekomunikacyjnej a przez to na rozwój telekomunikacji w Polsce. Za takie należy uznać postępowanie w przedmiotowej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, K. w W. spełnia ww. przesłankę, bowiem jej udział w niniejszym postępowaniu sprzyjać może sądowej kontroli w zakresie wydania decyzji przez organ administracji przy uwzględnieniu argumentacji czynnika społecznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.