I OSK 694/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 957/10 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 957/10 oddalił skargę M. M. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie (zwany dalej Dyrektorem WBE) decyzją z dnia [...] września 2006 r. nałożył na M. M. obowiązek zwrotu pobranego wojskowego świadczenia emerytalnego za okres od dnia 1 października 2004 r. do 31 lipca 2007 r. W dniu 19 kwietnia 2010 r. M. M. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, bądź uchylenie tej decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm.). Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek według właściwości Dyrektorowi WBE w Warszawie uzasadniając przekazanie tym, że stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. organem właściwym do zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji w zakresie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych jest właściwy miejscowo dyrektor WBE. Powyższe postanowienie MON utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym po rozpatrzeniu wniosku M. M., akcentując w uzasadnieniu odmienny tryb postępowania obowiązujący w tych sprawach. Decyzje wojskowych organów emerytalnych nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym na podstawie przepisów K.p.a., a organy te wydają decyzje w pierwszej i ostatniej instancji. Skargę na powyższe postanowienie MON do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego). W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji przekazanie sprawy wg właściwości WBE w sytuacji gdy MON jako organ wyższego stopnia powinien rozpoznać wniosek merytorycznie i rozstrzygnąć stosownie do wniosku. Autor skargi w jej uzasadnieniu podniósł, że argumentacja MON zawarta w zaskarżonym postanowieniu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest sprzeczna z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. oraz orzecznictwem sądowym w tym zakresie. Na poparcie autor przywołał uchwałę SN z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UZP 3/10 oraz postanowienie SN z dnia 14 stycznia 2010 r. W orzeczeniach tych, w ocenie skarżącego wyrażono pogląd, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez WBE podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a nie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zwartą w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Sąd powołał się na przepis art. 180 § 2 K.p.a. zgodnie z którym sprawy wynikające z przepisów o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z kolei zgodnie z art. 181 K.p.a. organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. W odniesieniu do spraw z zakresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego żołnierzy zawodowych, tryb postępowania i właściwe organy, określają przepisy art. 31-36 cyt. ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. W myśl art. 31 ust.1 tej ustawy prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 4 powołanej ustawy, od ww. decyzji przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu wg zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Artykuł 32 ust. 2 wspomnianej ustawy stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu (sądu powszechnego), mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmieniane, uchylane lub unieważniane na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Oznacza to, że decyzje dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym określonym w K.p.a., a organ ten orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. W ocenie Sądu MON nie może być uznany za organ wyższego stopnia w tego rodzaju postępowaniach z zakresu zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych nad wojskowym organem emerytalnym i nie jest uprawniony do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z zakresu zaopatrzenia emerytalnego żołnierza zawodowego. W związku z tym wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z zakresu zaopatrzenia emerytalnego żołnierza zawodowego, a za taką należy uznać wspomnianą decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r., podlega rozpoznaniu przez ten organ a nie MON, który w takim postępowaniu nie może być uznany za organ wyższego stopnia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił takie rozumienie przepisów art. 31 i 32 cyt. ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. oraz podzielił ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że decyzje wojskowego organu emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym w administracyjnym toku postępowania, a organ ten orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. W sprawach dotyczących zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych nie orzeka organ II instancji i za taki nie może być uznany MON (vide postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt I OW 7/10). Sąd nie podzielił ocen zawartych w skardze, a także przedstawionego orzecznictwa SN. W przytoczonej uchwale SN z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UZP 3/10 oraz postanowieniu SN z dnia 14 stycznia 2010 r. SN wypowiedział się, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez wojskowy organ emerytalny podlega rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym a nie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, natomiast nie zajmował stanowiska co do tego, który organ administracyjny jest właściwy w tych sprawach. Mając powyższe na względzie, uznając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej P.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 180 § 2 K.p.a., art. 181 K.p.a. w zw. z art. 31 i 32 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm. – dalej jako ustawa emerytalna), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż w sprawie właściwym jest Wojskowe Biuro Emerytalne a nie Minister Obrony Narodowej, mimo iż skarżący skierował żądania stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie naruszyły prawa (materialnego i procesowego, w szczególności art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., których nie zastosowano w sprawie) wydając decyzje w niniejszej sprawie i niedostrzeżenie nieprawidłowości w działaniu organu administracyjnego II instancji, który będąc do tego zobowiązanym nie naprawił przeoczenia organu administracyjnego I instancji, polegającego na braku oparcia działań organu o obowiązujące normy prawne, nieprawidłowym ustaleniu znaczenia tych norm, wadliwym dokonaniu subsumcji oraz nieprawidłowym ustaleniem następstw prawnych sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie obu postanowień MON ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż emerytalne organy wojskowe, którymi są dyrektorzy wojskowych biur emerytalnych z mocy § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 z późn. zm.), mają status organów administracji państwowej, co do których organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 K.p.a. jest Minister Obrony Narodowej (art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 56 z późn. zm.) jako organ państwa, do którego zakresu działania należy "wykonywanie uprawnień naczelnego organu administracji państwowej w stosunku do terenowych organów administracji wojskowej i innych organów wojskowych". Stwierdzenia nieważności dokonuje organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 K.p.a.), m.in. w przypadku o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister Obrony Narodowej zamiast przekazywać sprawę Dyrektorowi WBE w Warszawie powinien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego, jako organ przełożony nad Dyrektorem WBE w Warszawie w rozumieniu przepisów K.p.a. Zdaniem skarżącego konieczne jest więc wydanie przez Ministra Obrony Narodowej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji WBE z dnia [...] września 2006 r. Rozstrzygnięcie to powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej, uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia żądania skarżącego. Zdaniem skarżącego argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko skarżącego zostało zaakceptowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II UZP 3/10, publ. http://www.sn.pl/orzecznictwo/2_3.html, zwłaszcza s. 17-18) oraz w postanowieniu SN z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I UK 238/09, jeszcze niepubl.). W orzeczeniach tych wyrażono pogląd, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez WBE podlega rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a nie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Twierdzenia skarżącego znajdują też poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 547/2005, publ. LexPolonica nr 414838, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 119 – w aktach sprawy, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2068/07 – w aktach sprawy). Jeśli więc Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje prawidłowości tez przyjętych w ww. orzeczeniach Sądu Najwyższego, to niezrozumiałe jest jego rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi. Skoro bowiem tryb administracyjny jest właściwym do rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności (a takie żądanie złożył skarżący) to właściwym do jego rozpoznania jest organ wyższego rzędu nad WBE, czyli Minister Obrony Narodowej. Podsumowując, skarżący nie kwestionuje tezy, iż co do zasady sprawa ta powinna być rozpatrzona w trybie postępowania cywilnego przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednakże nie wyklucza to rozpoznania sprawy w trybie postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji gdy decyzja organu administracji państwowej rażąco narusza prawo. Zdaniem skarżącego, w sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie (zamknięta droga do zaskarżenia rozstrzygnięcia w trybie cywilnym), konieczne jest rozstrzygnięcie jej w postępowaniu administracyjnym. Nieuwzględnienie skargi skarżącego oznaczać będzie, iż w obrocie prawnym pozostanie nieprawidłowa decyzja, której wykonanie naraziło skarżącego na utratę ponad 40.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a., nie uznał za zasadne podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uwzględnił treść art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, w myśl którego prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Przepis art. 31 ust. 4 ustala szczególny tryb odwoławczy stanowiąc, iż od decyzji, o której mowa w ust. 1 przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Regulacja ta nie jest sprzeczna z art. 181 K.p.a., odsyłającym do przepisów odrębnych. W wyłączeniu tych spraw spod administracyjnej procedury odwoławczej ustawodawca jest konsekwentny, bowiem odwołanie także przysługuje do sądu również w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w określonym terminie. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że w tych sprawach wyłączona jest nie tylko właściwość instancyjna, lecz także kompetencje organów wyższego stopnia w trybach nadzwyczajnych. Wynika to wprost z art. 32 ust. 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Z przepisu art. 32 ust. 2 ustawy wynika więc, że właściwym do rozpatrzenia wniosku dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego o unieważnienie decyzji w sprawie świadczeń emerytalnych jest tenże dyrektor, który rozpoznając wniosek może uchylić, zmienić lub unieważnić decyzję, której strona nie zaskarżyła do sądu powszechnego drodze odwołania. Błędnie zatem – wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu – skarżący upatruje właściwość Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i członków ich rodzin. Skarga kasacyjna dla uzasadnienia zarzutów powołuje się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt III UZP 3/10, w której Sąd ten opowiedział się o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym (art. 31 i art. 32 ust. 2 omawianej ustawy) w sprawie z odwołania od decyzji Wojewódzkiego Biura Emerytalnego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji tego Biura. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie nie podzielił stanowiska skarżącego oraz wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UZP 3/10, co do przysługującej skarżącemu drogi postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego od decyzji organu emerytalnego. Należy zwrócić uwagę, iż w podjętej w dniu 23 marca 2011 r. uchwale sygn. akt I UZP 3/10 Sąd Najwyższy przyjął, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (OSNP 2011, nr 17-18, poz. 233). Uchwale tej Sąd Najwyższy nadał moc zasady prawnej. Przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest identyczny z art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Przytoczona uchwała tym samym przesądza o wyłączeniu postępowania odwoławczego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o świadczenia emerytalne, poddając je w całości orzecznictwu sądów pracy i ubezpieczeń społecznych. W sprawach z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. nie ma zatem zastosowania przepis art. 157 § 1 K.p.a., przewidujący właściwość organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez dyrektora WBE, a to wobec odmiennej regulacji prawnej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej przekazujące wniosek skarżącego do Dyrektora WBE jako organu właściwego nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, jak również Sąd ten w sposób prawidłowy ocenił stosowanie przepisów przez Ministra, sporządzając uzasadnienie wyroku odpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 P.p.s.a. Z powyższych względów uznając, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.