II GSK 208/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 407/08 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 407/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej przyznania płatności do gruntów rolnych, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie drugim zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, w punkcie trzecim stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Sąd przyjął następujący stan sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., odmówił M. K. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył na nią sankcję w wysokości 310,59 zł potrącaną z płatności w ciągu 3 lat następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Decyzja została doręczona w dniu 25 kwietnia 2008 r. K. M. – matce M. K. Odwołanie od tej decyzji M. K. wniosła w dniu 10 maja 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor ARiMR stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że skoro decyzję organu pierwszej instancji doręczono w dniu 25 kwietnia 2008 r. matce M. K. – K. M. czego dowodem jest pocztowe potwierdzenie odbioru, należało uznać to doręczenie za skuteczne na podstawie art. 43 k.p.a. Odwołanie wniesiono natomiast po upływie 14 dni od dnia doręczenia (art. 129 § 2 k.p.a.), czyli po dniu 9 maja 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. M. K. "stwierdziła uchybienia w sposobie doręczenia stronie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r." Skarżąca podniosła przy tym, że jej matka nie oświadczyła doręczycielowi ani też nie zobowiązała się pisemnie, iż przekaże przesyłkę adresatowi, gdyż wnosząca skargę w tym czasie przybywała za granicą. Wobec powyższego M. K. wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora ARiMR. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z przepisem art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się – za pokwitowaniem – m.in. dorosłemu domownikowi, jeżeli podjął się oddania pisma adresatowi. Powołując się na pogląd doktryny i orzecznictwa Sąd pierwszej instancji wskazał, że niezbędną przesłanką dla przyjęcia skutecznego doręczenia pisma w ramach tzw. doręczenia zastępczego jest zobowiązanie się odbiorcy do oddania pisma jego adresatowi. Organ doręczający ma wobec tego obowiązek zażądania, aby odbiorca pisma złożył w tej kwestii wyraźne oświadczenie. W treści takiego oświadczenia winna znaleźć się wobec tego zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego przekazania go adresatowi. W braku takiego wyraźnego oświadczenia organ doręczający winien odstąpić od doręczenia pisma w trybie art. 43 k.p.a. W ocenie Sądu przepis ten nie wymaga, aby podjęcie się oddania pisma przybrało wyłącznie formułę wyraźnego własnoręcznego pisemnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie przesyłki. Wystarczy, aby na podpisywanym przez odbiorcę (domownika) formularzu potwierdzenia odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Takie pokwitowanie stanowi zdaniem Sądu pierwszej instancji wystarczający dowód podjęcia się oddania pisma adresatowi. Doręczyciel winien więc zawsze tak wypełniać zwrotne poświadczenie odbioru, aby mogło ono stanowić jednoznaczny dowód na odbiór przesyłki przez osobę z kręgu podmiotów wskazanych w art. 43 k.p.a., która zobowiązała się do jego przekazania. Z treści formularza zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że matka skarżącej, nie zobowiązała się w jakikolwiek sposób do przekazania tej decyzji adresatce. Nie złożyła bowiem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru własnoręcznego oświadczenia tej treści, a sam formularz potwierdzenia nie przewidywał sytuacji, w której K. M. mogłaby złożyć podpis, jako osoba występująca w charakterze dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. Z tego względu, w ocenie Sądu, należało uznać, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 43 k.p.a. Jako konsekwencję powyższego Sąd uznał, iż w sprawie nie zaczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, wskazany w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., a wobec powyższego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy dokonać prawidłowego doręczenia M. K. decyzji organu I instancji. Od powyższego postanowienia Dyrektor ARiMR wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niezasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie została skutecznie doręczona stronie skarżącej w trybie art. 43 k.p.a., co zdaniem Sądu spowodowało, iż stronie nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania od wyżej wspomnianej decyzji w trybie art. 129 § 2 k.p.a., a organ bezpodstawne wydał postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania na postawie art. 134 k.p.a. Powyższe działanie spowodowało naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43, 129 i 134 k.p.a. i w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ za nieusprawiedliwone uznał twierdzenie, jakoby odbierający pismo dorosły domownik nie podjął się oddania pisma adresatowi, gdyż de facto pismo zostało przekazane i adresat się z nim zapoznał, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru: wezwania do złożenia wyjaśnień – z dnia 27 października 2007 r. oraz decyzji – z dnia [...] kwietnia 2008 r. Niezależnie od powyższego, uznając za niezasadne twierdzenie Sądu dotyczące konieczności złożenia na potwierdzeniu odbioru, przez osobę odbierającą pismo, własnoręcznego oświadczenia o podjęciu się oddania pisma adresatowi, organ powołał się na stanowisko przedstawione w orzecznictwie, zgodnie z którym z faktu podjęcia pisma przez dorosłego domownika i złożenia przez niego podpisu na potwierdzeniu odbioru wynika domniemanie podjęcia się przez tę osobę oddania pisma adresatowi. Odmienna interpretacja prowadziłaby zdaniem organu do sytuacji, w której każdorazowo, przy zastosowaniu zastępczego doręczenia pisma zgodnie z art. 43 k.p.a., organ musiałby przeprowadzać dodatkowe postępowanie co do intencji osoby je odbierającej, a to z kolei wydłużałoby postępowanie. Ponadto organ podkreślił, że dorosły domownik może odmówić przyjęcia pisma i wówczas doręczyciel winien dokonać czynności przewidzianych w art. 44 k.p.a. Doręczenie pisma dorosłemu domownikowi skutkuje tak samo, jak doręczenie adresatowi, zatem, termin do wniesienia odwołania upłynął pani M. K. w dniu 9 maja 2008 r. Upływ terminu do wniesienia odwołania musiał zatem skutkować wydaniem zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. uznała skargę kasacyjną organu za niezasadną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie kasator opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołuje się na art. 43 k.p.a., jako przepis prawa materialnego, podczas gdy jest rzeczą oczywistą, iż jest to przepis prawa procesowego, skoro reguluje wyłącznie kwestię doręczenia stronie pisma, to jednak ta okoliczność nie może dyskwalifikować całej skargi kasacyjnej. Należy bowiem uznać za usprawiedliwiony zarzut, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 43 k.p.a. Przewidziany tym przepisem, sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma stosowany jest na wypadek nieobecności adresata w domu uniemożliwiającej doręczenie bezpośrednie. Powołany przepis dla skuteczności doręczenia nakazuje zachować określone warunki, a więc zasadniczy warunek, że adresat nie może być obecny w lokalu mieszkalnym i dwa pozostałe, tj. że pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi (sąsiadowi lub dozorcy domu) oraz że dokonuje się to za pokwitowaniem, jeżeli dana osoba podjęła się oddać pismo. Wykładnia gramatyczna i logiczna przepisu prowadzi do wniosku, iż pokwitowanie złożone przez dorosłego domownika na dowodzie doręczenia jest następstwem aktu woli, jakim jest podjęcie się przez tę osobę oddania adresatowi pisma. Innymi słowy, pokwitowanie na dowodzie doręczenia faktu odbioru przesyłki stanowi uzewnętrznienie podjętej wcześniej przez odbierającego pismo woli przekazania przesyłki adresatowi. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 1997 r. (sygn. akt I SA/Gd 360/97) podjęcie przesyłki adresowanej do strony postępowania przez dorosłego domownika i złożenie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznacza podjęcie się przez niego oddania przesyłki adresatowi. Do tego wyroku odwołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 315/06 ), podkreślając, iż "określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała pismo, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone". Nadmienić należy, że potwierdzenie doręczenia dokonuje się na zasadzie określonej art. 46 § 1 k.p.a. a z przepisów szczególnych, tj. art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ) i § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) wynika, iż złożony na dowodzie doręczenia podpis osoby odbierającej w określonym dniu przesyłkę pod nieobecność adresata musi identyfikować tę osobę. Powyższe jest niezbędne dla ustalenia, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. i zachowane zostały warunki ustanowione powyższą normą. Dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze, a więc z respektowaniem przesłanek, o których mowa w art. 43 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi i takie jest przeważające stanowisko doktryny (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 360; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, wyd. 6, wyd. C. H. Beck, s. 68, podobnie przez odwołanie się do orzecznictwa NSA P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2004, s. 138). Zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd co do konieczności zobowiązania się przez odbierającego pismo domownika (czy to w postaci złożenia pisemnego oświadczenia, czy podpisania zobowiązania już zamieszczonego na druku poświadczenia odbioru) oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. za prawidłowe nie wynika z tego przepisu. Brak jest zatem również podstawy do domagania się przez pracownika operatora doręczającego przesyłkę złożenia przez odbierającego przesyłkę odrębnego zobowiązania przekazania jej. Powyższe nie tylko nie wynika z art. 43 k.p.a., lecz także nie znajduje potwierdzenia w ustawie Prawo pocztowe czy powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Doręczający obowiązany jest uzyskać pokwitowanie odbioru od osoby, która chce i może zgodnie z omawianym przepisem odebrać pismo. Odmowa pokwitowania przesyłki stanowiąca, zgodnie z § 37 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, odmowę jej przyjęcia jest tożsama z brakiem woli lub możliwości przekazania pisma adresatowi, a powyższe skutkować będzie koniecznością odstąpienia od doręczenia w omawianym trybie. W przedmiotowej sprawie, według stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd I instancji, pismo odebrał pod nieobecność adresata dorosły domownik, który w określonym dniu pokwitował poświadczenie odbioru w sposób czytelny ze wskazaniem pokrewieństwa. Spełnienie powyższych warunków, zgodnie z tym co zostało wyżej powiedziane, skutkuje domniemaniem skutecznego doręczenia na podstawie art. 43 k.p.a. i nie jest prawidłowe oraz uzasadnione doszukiwanie się w tym przepisie dodatkowych przesłanek stojących na przeszkodzie temu domniemaniu. Sąd I instancji, dokonując wadliwej wykładni art. 43 k.p.a. w konsekwencji błędnie też przyjął, że skarżącej nie zaczął biec termin 14 dni do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.