IV SA/Po 204/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku stałego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, art. 109 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. dz. U. z 2016 r., poz. 930; zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") ustalił wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych przez M. S. (zwanego dalej również "Skarżącym") świadczeń w formie zasiłku stałego za okres od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł (pkt 1) oraz zażądał od niego spłaty tej należności do dnia [...] października 2016 r. (pkt 2). Od decyzji Prezydenta Miasta M. S. złożył odwołanie podnosząc, że organ błędnie żąda zwrotu przedmiotowej należności. Skarżący zakwestionował również wysokość żądanej sumy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 253/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Kolegium nie ustosunkowało się to treści odwołania. Ponadto uzasadnienie decyzji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia w zakresie niezastosowania instytucji art. 104 ust. 4 u.p.s. Kolegium nie przedstawiło sytuacji Skarżącego, a w konsekwencji nie dokonało jej analizy i oceny. Ponadto Sąd zauważył, że uwadze organu odwoławczego uszło, iż w chwili orzekania przez ten organ ([...] stycznia 2017 r.) upłynął już, określony w pkt 2 decyzji Prezydenta, termin wykonania nałożonego obowiązku – oznaczony jako [...] października 2016 r.) – co oznacza, że Skarżący został de facto pozbawiony możliwości wykonania, utrzymanej w mocy decyzji w sposób zgodny z jej treścią. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części tj. co do jej pkt 2 i w tym zakresie ustaliło termin i sposób spłaty należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku stałego w ten sposób, że kwotę [...]zł nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego należy wpłacić na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył M. S.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. stanowiącym uzupełnienie skargi M. S. zarzucił decyzji Kolegium: - naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego za okres od [...] kwietnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. pomimo istnienia prawomocnej i niewyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2014 r. przyznającej ww. świadczenie na okres od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. i od [...] kwietnia 2014 r. do [...] lutego 2016 r. - naruszenie przepisów postępowania przez organ II instancji tj. art. 7, art. 77 § 1 i art.. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w tym nieustalenie w sposób rzetelny i wyczerpujący sytuacji skarżącego pod kątem zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., między innymi przez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Skarżącego jako strony postępowania lub innych dowodów i przez to pominiecie istotnych okoliczności jak niezdolność Skarżącego do pracy, konieczność zapewnienia mu opieki innych osób w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych w 2016 r. i 2017 r. pominięcie istotnych okoliczności, takich jak hospitalizacja Skarżącego okresie od [...] września 2014 r. do [...] września 2014 r. i następnie od [...] września 2016 r. do [...] września 2016 r., opinia biegłego lekarza z [...] stycznia 2017 r. stwierdzająca trwały uszczerbek na zdrowiu 10 % utrudniający w sposób zasadniczy czynności życia codziennego jak i pracę zawodową pomimo tego, że dokumenty potwierdzające te okoliczności znajdowały się w aktach sprawy administracyjnej. - błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż w miesiącu grudniu 2015 r. Skarżący pobrał nienależne świadczenie w wysokości [...] zł, podczas gdy ani organ I instancji ani Kolegium nie dokonały jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie dochodu uzyskiwanego przez Skarżącego w miesiącu grudniu 2015 r. , nie wskazano podstawy prawnej uznania świadczenia pobranego w grudniu 2015 r. za nienależne, a z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy ( pismo ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r.) wynika, iż w miesiącu grudniu 2015 r. Skarżący nie uzyskiwał żadnego dochodu; - naruszenie przepisu art. 8 ust. 3 , art. 109 u.p.s. przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie i tym samym poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie dochodu wyliczonego przez organ pierwszej i drugiej instancji za wszystkie miesiące objęte zaskarżoną decyzją, polegające na wliczeniu do dochodu kwot ściągniętych przez komornika tytułem kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym o alimenty; - niezastosowanie art. 106 ust. 3a u.p.s.; - błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że Skarżący był prawidłowo pouczony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie sytuacji materialnej mającej wpływ na prawo do świadczeń i ich wysokość; - błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż skarżący nie informował pracowników MOPS o chorobie i korzystania ze zwolnienia lekarskiego po utracie zatrudnienia; - błędne przyjęcie, iż nie zgłoszenie Skarżącego przez MOPS w [...] do ubezpieczenia zdrowotnego nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; - naruszenia art. art. 104 ust. 4 u.p.s. przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z następujących dokumentów: zaświadczenia ZUS z dnia [...] sierpnia 2016 r.; zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2019 r. o niezdolności do pracy; zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. o potrzebie stosowania diety specjalistycznej; decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] września 2016 r., [...] maja 2016 r. o przyznaniu świadczeń nieodpłatnych w postaci usług opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych powodów, niż w niej wskazane. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczając dalsze uwagi do kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Rozpatrzenie przez organ odwoławczy w postępowaniu drugoinstancyjnym odwołania wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami wynikającymi z treści art. 138 k.p.a. Otóż organ ten obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. W ten sposób dokonana przez organ odwoławczy merytoryczna i prawna ocena legalności zaskarżonego orzeczenia organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w sentencji, której treść odpowiada jednemu z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wydaje więc na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ II instancji, że zaskarżone orzeczenie tylko w części jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie I instancji. Zaznaczyć przy ty trzeba, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części decyzji organu I instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 926/10 oraz z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 408/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu spłaty należności i w tym zakresie określił ten termin jako 2 miesiące od dnia doręczenia decyzji. Organ odwoławczy nie orzekł jednocześnie co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Uchybienie to w ocenie Sądu zakwalifikowane musi być jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie, nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z dnia z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzonego naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji.