II SA/Ke 839/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Powiatu S. na rzecz Gminy S. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia 25 czerwca 2020 r. nr 172/XXII/2020, podjętą na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 920), zwanej dalej "u.s.p." oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 i 471), zwanej dalej "u.d.p." Rada Powiatu Skarżyskiego pozbawiła kategorii drogi powiatowej drogi na terenie miasta Skarżysko-Kamienna, wymienione w § 1 tej uchwały. W uzasadnieniu podjętego aktu Rada Powiatu wskazała, że odcinek drogi krajowej nr 7 został zastąpiony nowowybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S7, a tym samym został pozbawiony kategorii drogi krajowej. Jednocześnie odcinek ten został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr XIX/242/20 z dnia 24 lutego 2020 r., podjętą na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p., w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi stanowiącego starodroże drogi krajowej nr 7 na odcinku granica województwa - Skarżysko-Kamienna. Przedmiotowy odcinek drogi został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. Rada Powiatu podała, że zgodnie z art. 10 ust. 5c u.d.p. pismem z dnia 11 maja 2020 r. poinformowano Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg położonych na terenie miasta Skarżysko-Kamienna. Organ wskazał, że stosownie do art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W związku z powyższym przygotowano listę dróg powiatowych, które Powiat może przekazać Gminie w myśl ww. przepisów, wyjaśniając, że: 1) Ulica Rejowska na odcinku od skrzyżowania z ul. Szydłowiecką do wjazdu na parking przed obiektem handlowym (droga bez przejazdu) posiada nawierzchnię bitumiczną na większości odcinka oraz nawierzchnię z kostki brukowej betonowej na końcowym odcinku. Na całej długości ul. Rejowskiej wprowadzone jest ograniczenie ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 t. Na całej długości droga biegnie przez osiedle mieszkaniowe, co czyni ją drogą o znaczeniu lokalnym, służącym mieszkańcom miasta, w szczególności zamieszkałych na osiedlu a także jest wykorzystywana przez właścicieli licznych garaży. Przedmiotowa droga ma zatem znaczenie lokalne, stanowiąc jedynie uzupełnienie sieci dróg i tym samym należy uznać, że droga ta nie spełnia definicji drogi powiatowej; 2) Ulica Prosta w 50% posiada nawierzchnię bitumiczną o przekroju ulicznym. Po stronie lewej znajduje się chodnik wykonany z kostki brukowej betonowej, oddzielony od jezdni pasem zieleni. Na pozostałym odcinku ul. Prosta posiada nawierzchnię gruntową wzmocnioną materiałem kamiennym lub płytami betonowymi. Stanowi ona jedynie dojazd do kilku posesji i do terenów kolejowych; 3) Ulica Paryska - proponowany do przekazania odcinek na długości 1760 m posiada nawierzchnię bitumiczną, natomiast na pozostałym odcinku o długości 1043 m występuje nawierzchnia gruntowa naturalna. Odcinek 1460 m posiada chodnik po stronie lewej, po stronie prawej znajdują się rowy umocnione elementami prefabrykowanymi; 4) Ulica Krakowska - nowo wybudowana droga stanowiąca dojazd do kilku posesji. Jest to droga bez przejazdu. Posiada chodnik po stronie prawej; 5) Ulica Kilińskiego - droga o znaczeniu lokalnym, służąca mieszkańcom zlokalizowanych przy niej posesji. Stanowi dojazd do obszarów leśnych otaczających miasto; 6) Ulica Staszica - stanowi połączenie ul. 1 Maja z ul. 3 Maja. Na całej długości jest drogą jednokierunkową. Zdaniem Rady Powiatu powyższe drogi nie spełniają wymogów związanych z funkcjami komunikacyjnymi dróg powiatowych, bowiem nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Nie posiadają również znaczącej roli w układzie transportowym, a odbywający się nimi ruch jest ruchem przede wszystkim lokalnym. Drogi te stanowią uzupełniającą siec dróg i służą miejscowym potrzebom. W ocenie Rady Powiatu Skarżyskiego podjęcie zatem uchwały w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych jest zasadne. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina Skarżysko-Kamienna zarzuciła ww. uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2a ust. 2 u.d.p., gdyż Powiat Skarżyski w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie był właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi będące przedmiotem tej uchwały lub własność tych nieruchomości nie została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz Powiatu Skarżyskiego, w konsekwencji czego uchwała ta nie może powodować zaliczenia odcinków dróg powiatowych do kategorii dróg gminnych zgodnie z art. 10 ust. 5c zd. 2 u.d.p., ponieważ skutek ten byłby sprzeczny z zasadą, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową; art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Skarżyskiego, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic; art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez brak określenia w treści uchwały, że uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następującego po roku jej podjęcia, a w konsekwencji doprowadza do sytuacji, w której organ pozbawia kategorii dróg powiatowych i jednocześnie zalicza dane drogi do kategorii dróg gminnych z naruszeniem terminu wynikającego z ustawy o drogach publicznych; art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu); art. 94 Konstytucji RP oraz § 133, 134, 135 i 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanych dalej "Zasadami techniki prawodawczej" w zakresie, w jakim kwestionowana uchwała reguluje skutki prawne wynikające z ustawy, tj. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie zaliczenia pozbawionych kategorii dróg powiatowych odcinków tych dróg do kategorii dróg gminnych - w tytule kwestionowanej uchwały oraz w jej § 2, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i stanowi powtórzenie art. 10 ust. 5c u.d.p. Nadto, na wypadek uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie powyższych zarzutów, Gmina Skarżysko-Kamienna podniosła zarzut przedwczesnego podjęcia kwestionowanej uchwały, wskazując, że art. 10 ust. 5a i ust. 5c u.d.p. nie mogą być wykładane w oderwaniu od art. 10 ust. 3 u.d.p., gdyż art. 10 ust. 5a i ust. 5c mają charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 u.d.p., jedynie w zakresie przez nie uregulowanym. W pozostałym zakresie, np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 u.d.p. Dopóki zatem nie weszła w życie - z dniem 1 stycznia 2021 r. - uchwała nr XIX/242/20 z dnia 24 lutego 2020 r. Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w sprawie pozbawienia odcinków drogi publicznej kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia ich do kategorii drogi powiatowej, zgodnie z art. 10 ust. 3 u.d.p. Rada Powiatu Skarżyskiego nie była upoważniona do podejmowania zaskarżonej uchwały, gdyż nie doszło jeszcze do przejęcia dróg przez Powiat Skarżyski. W uzasadnieniu skargi Gmina Skarżysko-Kamienna powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13, podniosła w szczególności, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Z treści powyższych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych, określonych w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.d.p. Zamiarem prawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, aby rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy. Zatem, za sprzeczne z art. 10 ust. 5c u.d.p. skarżąca uznała pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej. Ponadto, skarżąca wskazała, że brak określenia mocy obowiązywania zaskarżonej uchwały od dnia 1 stycznia roku następnego zgodnie z art. 10 ust. 3 u.d.p., stanowi o ewidentnym naruszeniu przepisów oraz świadczy o zamiarze jak najszybszego pozbycia się problemu przez Powiat Skarżyski. Gmina dodała, że droga wskazana w uchwale nr XIX/242/20 z dnia 24 lutego 2020 r. Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w sprawie pozbawienia odcinków drogi publicznej kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia ich do kategorii drogi powiatowej ma charakter drogi powiatowej, a taka sytuacja powoduje, że nie powinna zostać ona przekazywana w trybie, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca zwróciła również uwagę na brak dokładnych informacji, jakie konkretnie odcinki dróg uległy przekazaniu, wskazując, że zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi powiatowej 6 odcinków dróg, których przebieg określają wyrysy z map stanowiących załączniki do uchwały. W ocenie skarżącej, mapy te są mało czytelne i nie dookreślają precyzyjne odcinków dróg tak, aby nie było żadnych wątpliwości co do ich początku i końca. Zdaniem Gminy, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika stan przekazywanych dróg i Sąd winien ocenić, jakie były motywy przekazania konkretnych odcinków dróg, przy czym nie można wykluczyć, że jednym z powodów takiej decyzji była chęć pozbycia się dróg złej jakości. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Skarżyskiego wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 a ust. 2 u.d.p. organ wskazał, że obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy lub powiatu, odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę (powiat) własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie art. 2a ustawy. Zdaniem organu, możliwe jest w drodze uchwały podjętej w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawienie kategorii drogi powiatowej drogi, która nie jest własnością powiatu. Skutkiem tego droga nadal pozostaje drogą publiczną, jednak będzie już teraz należała do kategorii drogi gminnej. Tym samym okoliczność, że Powiat Skarżyski nie był w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi w żaden sposób nie uniemożliwia zaliczenia odcinków tych dróg do kategorii dróg gminnych. Organ podniósł nadto, że wbrew twierdzeniu skarżącej odcinki dróg pozbawione kategorii dróg powiatowych nie wpisują się w definicję drogi powiatowej określoną w art. 6a ust. 1 u.d.p., tj. nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Ulice Rejowska, Prosta, Paryska, Krakowska i Kilińskiego podobnie jak ul. Staszica, jako położone w całości w granicach administracyjnych miasta Skarżysko-Kamienna mają wyłącznie charakter lokalny i stanowią element układu ulic dla potrzeb ruchu miejskiego. Drogi te stanowią uzupełniającą sieć dróg i służą miejscowym potrzebom. Rada Powiatu dodała, że pismem z dnia 11 maja 2020 r. poinformowano Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej o zamiarze podjęcia uchwały dotyczącej pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych położonych na terenie Miasta Skarżysko-Kamienna. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 20 maja 2020 r. Prezydent zaakceptował przedstawioną listę ulic za wyjątkiem ul. Rejowskiej. Dlatego też zaskarżona uchwała nie ma charakteru arbitralnego i nie stanowi próby przekazania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem i przerzucania tych wydatków na gminę Skarżysko-Kamienna. W ocenie organu, zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 3 u.d.p. jest nieuzasadniony, gdyż regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do ust. 5f u.d.p. w zakresie tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z tego charakteru regulacji wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Rada Powiatu podniosła, że nie ma racji również skarżąca twierdząc, iż zaskarżona uchwała narusza zasady techniki prawodawczej, bowiem w jej treści został precyzyjnie określony przebieg oraz długości poszczególnych odcinków dróg, które pozbawia kategorii drogi powiatowej. Nadto, do uchwały załączone zostały załączniki graficzne w postaci map, które prezentują przebieg i położenie odcinków dróg w aktualnym systemie dróg. Z map tych w sposób precyzyjny wynika jakie odcinki i jakich dróg przekazano gminie Skarżysko-Kamienna. Niezrozumiały dla organu jest także zarzut zawarty w punkcie 5 skargi. Rada Powiatu była upoważniona w zaskarżonej uchwale do pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej. Natomiast skutek polegający na zaliczeniu tych odcinków do kategorii drogi gminnej następuje ex lege (art. 10 ust. 5c zd. 2). Tytuł zaskarżonej uchwały zawiera jedynie sformułowanie "w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych" i nie wychodzi poza upoważnienie ustawowe. Zdaniem organu, kwestia jakości przekazanych dróg nie ma znaczenia dla oceny zgodności uchwały z przepisami prawa, zaś rada powiatu może przekazać jedynie drogi, które spełniają warunki określone w art. 10 ust. 5c u.d.p. Co oznacza, że spełnienie określonego w przepisie tym warunku, bez względu na jakość przekazywanej drogi, wystarczy do podjęcia uchwały. W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2020 r. skarżąca Gmina w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, uznając na niezasadne argumenty Rady Powiatu zawarte w odpowiedzi na skargę. Wniosła o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kolejnym pismem procesowym z dnia 11 grudnia 2020 r. Gmina wniosła o dopuszczenie dowodu z pisma Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta w Skarżysku-Kamiennej z dnia 11 grudnia 2020 r. oraz pisma Starostwa Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 16 listopada 2020 r., wykazującego aktualne drogi powiatowe wraz z ich przebiegiem i długością, w tym nowe odcinki pozbawione kategorii dróg krajowych, które ostatecznie stały się drogami powiatowymi, bez uwzględnienia fragmentów węzłów, które pozostały w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., mając na uwadze, że miasto Kielce objęte zostało obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.), co powodowało, że przeprowadzenie rozprawy mogło wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167).Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceny tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. W orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu wskazuje się, że chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Skarżyskiego w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg na terenie miasta Skarżysko-Kamienna, wymienionych w § 1 tej uchwały. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ramach oceny formalnej dopuszczalności takiej skargi wskazać należy na art. 53 § 2a p.p.s.a., z którego wynika, że, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie. W ocenie Sądu zakwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.p., albowiem jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest to akt zawierający rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tej drodze z mocy prawa kategorii drogi gminnej. Podkreślić należy, że zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne m.in. konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje do czasu jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała została skutecznie zaskarżona. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżąca Gmina posiada legitymację do wniesienia skargi, albowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Taki pogląd zgodnie prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 2/18, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1918/17, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1050/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 346/18 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedstawiony pogląd skład orzekający w pełni podziela. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c u.d.p. W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej drogi wymienione w tym paragrafie, położone na terenie miasta Skarżysko-Kamienna. W § 1 ust. 2 uchwały postanowiono, że położenie i przebieg dróg wymienionych w ust. 1 oznaczone jest na mapach stanowiących załączniki nr 1-6 do uchwały. Z kolei w ust. 3 postanowiono, że odcinki dróg wymienione w ust. 1 zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Skarżyskiego (§ 2). Zgodnie z § 3 uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w z dnia 1 lipca 2020 r. Zgodnie z art. 10 ust. 5c u.d.p. rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Jak trafnie wskazała skarżąca Gmina w uzasadnieniu skargi, regulacja ta została dodana przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 870). Ustawa ta poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 nie zakwestionował zgodności z Konstytucją RP tej regulacji. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a- 5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza, że Trybunał Konstytucyjny przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. W związku z powyższym, organy stosujące art. 10 ust. 5a, ust. 5c i ust. 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, ust. 5c i ust. 5e zdanie drugie u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Słusznie skarżąca Gmina argumentuje, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Sąd podziela także stanowisko skarżącej Gminy, że zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy. Trafnie również skarżąca Gmina wskazuje, że za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5 c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) zwraca się uwagę, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13). Z kolei w doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Warto w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie sposób uznać za zgodne z prawem działanie organu administracji publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, ale nosi znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi. Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie organu, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. W orzecznictwie eksponuje się stanowisko, podzielane przez skład orzekający, zgodnie z którym obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., IIOSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17). Mając na uwadze treść art. 147 § 1 p.p.s.a., a także art. 79 ust. 1 u.s.p. zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz przedstawione wyżej stanowisko judykatury w zakresie istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały - jak i jego sporządzenie w sposób nie pozwalający na pełne ustalenie motywów jej podjęcia - może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). W ocenie Sądu, uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie wskazujące na spełnienie przesłanek zastosowania tego przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi powiatowej kryteriów uzasadniających uznawania jej za drogę gminną oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności. W przekonaniu Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymogów powyższych nie spełnia. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że odcinek drogi krajowej nr 7 został zastąpiony nowowybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S7, a tym samym został pozbawiony kategorii drogi krajowej. Jednocześnie odcinek ten został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr XIX/242/20 z dnia 24 lutego 2020 r., podjętą na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p., w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi stanowiącego starodroże drogi krajowej nr 7 na odcinku granica województwa - Skarżysko-Kamienna. Przedmiotowy odcinek drogi został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. Dalej Rada Powiatu podała, że zgodnie z art. 10 ust. 5c u.d.p. pismem z dnia 11 maja 2020 r. poinformowano Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg położonych na terenie miasta Skarżysko-Kamienna. Organ wskazał, że stosownie do art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W związku z powyższym przygotowano listę dróg powiatowych, które Powiat może przekazać Gminie w myśl ww. przepisów, wyjaśniając, że: 1) ulica Rejowska na odcinku od skrzyżowania z ul. Szydłowiecką do wjazdu na parking przed obiektem handlowym (droga bez przejazdu) posiada nawierzchnię bitumiczną na większości odcinka oraz nawierzchnię z kostki brukowej betonowej na końcowym odcinku. Na całej długości ul. Rejowskiej wprowadzone jest ograniczenie ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 t. Na całej długości droga biegnie przez osiedle mieszkaniowe, co czyni ją drogą o znaczeniu lokalnym, służącym mieszkańcom miasta, w szczególności zamieszkałych na osiedlu a także jest wykorzystywana przez właścicieli licznych garaży. Przedmiotowa droga ma zatem znaczenie lokalne, stanowiąc jedynie uzupełnienie sieci dróg i tym samym należy uznać, że droga ta nie spełnia definicji drogi powiatowej; 2) ulica Prosta w 50% posiada nawierzchnię bitumiczną o przekroju ulicznym. Po stronie lewej znajduje się chodnik wykonany z kostki brukowej betonowej, oddzielony od jezdni pasem zieleni. Na pozostałym odcinku ul. Prosta posiada nawierzchnię gruntową wzmocnioną materiałem kamiennym lub płytami betonowymi. Stanowi ona jedynie dojazd do kilku posesji i do terenów kolejowych; 3) ulica Paryska - proponowany do przekazania odcinek na długości 1760 m posiada nawierzchnię bitumiczną, natomiast na pozostałym odcinku o długości 1043 m występuje nawierzchnia gruntowa naturalna. Odcinek 1460 m posiada chodnik po stronie lewej, po stronie prawej znajdują się rowy umocnione elementami prefabrykowanymi; 4) ulica Krakowska - nowo wybudowana droga stanowiąca dojazd do kilku posesji. Jest to droga bez przejazdu. Posiada chodnik po stronie prawej; 5) ulica Kilińskiego - droga o znaczeniu lokalnym, służąca mieszkańcom zlokalizowanych przy niej posesji. Stanowi dojazd do obszarów leśnych otaczających miasto; 6) ulica Staszica - stanowi połączenie ul. 1 Maja z ul. 3 Maja. Na całej długości jest drogą jednokierunkową. Zdaniem Rady Powiatu powyższe drogi nie spełniają wymogów związanych z funkcjami komunikacyjnymi dróg powiatowych, bowiem nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Nie posiadają również znaczącej roli w układzie transportowym, a odbywający się nimi ruch jest ruchem przede wszystkim lokalnym. Drogi te stanowią uzupełniającą sieć dróg i służą miejscowym potrzebom. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu uchwały nie została natomiast wyjaśniona kwestia dotycząca przesłanki proporcjonalności. Rada Powiatu nie wykazała, że pozbawienie spornych odcinków dróg kategorii drogi powiatowej nastąpiło z zachowaniem przesłanki proporcjonalności, o jakiej stanowi art. 10 ust. 5c u.d.p. W tym zakresie zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych informacji, co wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu uchwałodawczego, pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. W związku z tym odniosły zamierzony skutek zarzuty zawarte w pkt 2 i 4 petitum skargi i rozwinięte w jej uzasadnieniu. Sumując powyższe, brak wykazania spełnienia przesłanki proporcjonalności, uniemożliwia ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Stwierdzone braki w zakresie uzasadnienia podjętej uchwały co do spełnienia przesłanek przewidzianych przepisami oraz udokumentowanie ich spełnienia powoduje, że uchwała w sposób istotny narusza prawo. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że są one nieuzasadnione. Za chybiony należy uznać zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi. Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nieruchomość drogowa nie będąca własnością powiatu może zachować status drogi publicznej, jeżeli ten status został jej nadany, zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie bezsporna jest zaś okoliczność, że przekazana droga była drogą powiatową w rozumieniu u.d.p. Obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy lub powiatu (art. 2a u.d.p.), odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę (powiat) własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a u.d.p. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie stały się drogami powiatowymi, natomiast drogi lokalne miejskie stały się z tym dniem drogami gminnymi, z mocy art. 103 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, niezależnie od stosunków własnościowych występujących na nieruchomości, droga może mieć status drogi gminnej czy powiatowej (tak NSA w wyroku z 29 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2441/10, LEX nr 1138163). Sumując powyższe, możliwe jest w drodze uchwały podjętej w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawienie kategorii drogi powiatowej drogi, która nie jest własnością powiatu. Skutkiem tego droga nadal pozostaje drogą publiczną, jednak będzie już teraz należała do kategorii drogi gminnej. Z treści art. 2a u.d.p. wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (analogicznie NSA w wyroku z 2 września 2010 r., sygn. I OSK 1438/09, LEX nr 745018). Tym samym okoliczność, że Powiat Skarżyski nie był w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi w żaden sposób nie uniemożliwia zaliczenia odcinków tych dróg do kategorii dróg gminnych. Sąd nie podziela również zarzutu zawartego w pkt 3 petitum skargi. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z przepisów art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Z uwagi na powyższe jako niezasadny Sąd ocenia zarzut niedochowania przez organ terminu (naruszenia art. 10 ust. 3 u.d.p.). Co się tyczy zarzutu zawartego w pkt 5 petitum skargi wskazać należy, że skutek polegający na zaliczeniu odcinków dróg do kategorii drogi gminnej następuje ex lege (art. 10 ust. 5c zdanie 2 u.d.p.). W konsekwencji, jak wyjaśniono już wyżej, to przepis art.10 ust.5c u.d.p. przesądza, że droga pozbawiona kategorii drogi powiatowej staje się drogą gminną i nie wymaga się podjęcia uchwały przez Radę Gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Wbrew zarzutom skargi, tytuł zaskarżonej uchwały nie zawiera sformułowania dotyczącego zaliczenia pozbawionych kategorii dróg powiatowych odcinków tych dróg do kategorii dróg gminnych. Takiego postanowienia nie zawiera także wskazywany w skardze § 2 zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości - o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ( pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.