I OSK 2003/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2234/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2234/11, oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Dzielnicę – Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położnej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 97/1, o pow. 505 m2, w z obrębu 1-01-13, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 61. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił J. B., zarzucając organowi wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym legalności podziału działki nr 97 na działki 97/1 i 97/2. Wskazał, że podział ten był w jego ocenie rażąco sprzeczny z obowiązującymi przepisami, nie przeprowadzono bowiem w tym zakresie stosownego postępowania rozgraniczającego, o którym mowa w art. 29 – 39 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r. Nr 30 poz. 163 ze zm.), a ponadto nowo powstałe działki nie mogą być samodzielnymi nieruchomościami. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r. wskazując, że z dokumentacji sprawy wynika, iż w użytkowanie wieczyste została przekazana wyłącznie nieruchomość o pow. 505 m2, opisana w księdze wieczystej "Nieruchomość Warszawska Nr [...]", której odpowiada aktualnie działka nr 97/1, natomiast działka nr 97/2 odpowiada fragmentowi działki nr 97, która nie została oddany w użytkowanie wieczyste. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że w dniu 27 maja 1990 r. osobom fizycznym przysługiwało wyłącznie prawo własności budynku zlokalizowanego na przedmiotowym gruncie, który to budynek nie został objęty działaniem kwestionowanej decyzji. Osoby te nie były więc właścicielami gruntu, a jedynie przysługiwało im do niego prawo użytkowania wieczystego. Skoro zaś w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem gruntu był Skarb Państwa, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej komunalizację tego gruntu z mocy prawa. Organ podkreślił również, że zmiany oznaczenia działki ewidencyjnej dokonane po dniu 27 maja 1990 r. nie stanowią przeszkody do komunalizacji nieruchomości oznaczonej pierwotnie w ewidencji gruntów innym numerem. J. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu wniosku powtórzył poprzednio podnoszone argumenty, które świadczyć mają o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie. Na tę decyzję J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obszerną skargę, zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 97/1, utworzona po dniu 27 maja 1990 r. z podziału innej istniejącej wówczas nieruchomości (działki nr 97), mogła podlegać skomunalizowaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono także niewskazanie, na jakiej podstawie doszło do zmiany oznaczenia działki 97 na 97/1 i 97/2, z uwzględnieniem faktu, że zmiana taka mogła mieć swoje źródło jedynie w prawomocnym orzeczeniu sądowym, akcie notarialnym, ostatecznej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2234/11, oddalając skargę wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr 97, z której wyodrębniona została działka nr 97/1, w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i nie stanowiła mienia, które podlegałoby wyłączeniu z komunalizacji na podstawie przepisów szczególnych. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że wydana przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] kwietnia 2001 r. decyzja deklaratoryjna potwierdzająca przewidziany w ustawie komunalizacji skutek (przejście własności) nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza go w stopniu rażącym. Nie jest też ona obciążona żadną inną kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Wniesiono także o dopuszczenie dowodu z odpisu z księgi wieczystej o nr [...] na okoliczność, iż prawo własności do lokalu nr 1 położonego w W. przy ul. [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego działki 97/1 z obrębu 1-01-13 od dnia 1 sierpnia 2011 r. przysługuje T. J. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. o nr [...], choć doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż strona postępowania – T.J. - bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu; b) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 w związku z. art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu do wyroku na jakiej podstawie doszło do zmiany oznaczenia działki 97 na oznaczenia 97/1 i 97/2, z uwzględnieniem faktu, iż zmiana taka mogła mieć swoje źródło jedynie w: prawomocnym orzeczeniu sądowym, akcie notarialnym, ostatecznej decyzji administracyjnej lub akcie normatywnym, co oznacza, iż nie wiadomo jakie było źródło wiedzy Wojewody Mazowieckiego o tym, iż istnieje działka, która stała się przedmiotem komunalizacji; c) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 powołanej ustawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu do wyroku na jakiej podstawie uznano, iż działka 97/1 ma ustalone granice, a więc, że wiadomo, jakie dokładnie mienie (nieruchomość) było przedmiotem komunalizacji na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy wyznaczenie granicy nieruchomości może mieć swoje źródło jedynie w decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta lub postanowieniu sądu; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 rok – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. o nr [...] w sytuacji, gdy Minister nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. o nr [...], choć decyzja ta rażąco naruszała prawo, gdyż w sposób sprzeczny z prawem nie poinformowano o wyłożeniu do wglądu spisu inwentarzowego przez co uniemożliwiono zgłaszanie zastrzeżeń do spisu inwentaryzacyjnego; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z częścią II ust. 4 pkt 2 i 3 Instrukcji w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji, która to instrukcja stanowi załącznik do uchwały nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. z 1990 r. Nr 30 poz. 235), poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. o nr [...], w sytuacji, gdy Minister nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. o nr [...], choć decyzja ta rażąco naruszała prawo, gdyż w sposób sprzeczny z prawem kartę inwentaryzacyjną nieruchomości sporządzono 10 lat po wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu. 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że komunalizowane mienie (nieruchomość) może być opisane za pomocą oznaczeń geodezyjnych innych, niż te istniejące w dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie żąda stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego [...] kwietnia 2001 r. komunalizującej działkę nr 97/1 o powierzchni 505 m2, położoną w W. przy ul. [...]. Podstawę stwierdzenia nieważności skarżący kasacyjnie upatruje w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Powyższe oznacza, że nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi bowiem nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie, tak jak to czyni w postępowaniu odwoławczym. Również sąd pierwszej instancji dokonując kontroli wydanego przez organ rozstrzygnięcia, dokonuje jej w takim samym zakresie, to jest bada, czy organ prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodzą (bądź nie) przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Nie bada zatem sprawy merytorycznie, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, dokonując jedynie kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem kontrola Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze i czy wydana w wyniku tego postępowania decyzja odpowiada prawu. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał w zakresie wystarczającym dla oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. Zatem zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § pkt 1 lit c, art. 134, art. 133 i art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy. W niniejszym postępowaniu bowiem, to jest w postępowaniu, w którym przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej biorą udział te same osoby, które były stronami w postępowaniu komunalizacyjnym. Stronami postępowania komunalizacyjnego jest bowiem zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Aby zatem wykazać swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, należy udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby T. J. posiadał tytuł prawnorzeczowy do gruntu. Nadto wskazać należy, że decyzja komunalizacyjna nie naruszyła prawa własności lokalu, ani prawa użytkowania wieczystego gruntu. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że kwestią podlegającą kontroli w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. O komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w tym przepisie organów. Oznacza to, że ocena, czy dana nieruchomość podlegała komunalizacji winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na dzień 27 maja 1990 r. zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i późniejszym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność, iż przepis art. 5 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", lecz określeniem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)", oznacza, że bez znaczenia jest, jak to mienie zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Zatem zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. Taka sytuacja powoduje natomiast, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieruchomość lub jej część spełniała w dniu 27 maja 1990r. przesłanki skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Skarżący powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc że decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazał, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa powyżej, miało miejsce. W niniejszej sprawie organy administracyjne odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. uznając, że z dokumentacji wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowego gruntu był Skarb Państwa, a skoro tak, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej komunalizację z mocy prawa. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że w ramach postępowania uruchomionego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mogły być oceniane akty i czynności odnoszące się między innymi do postępowania podziałowego działki nr 97. Nie można zatem się zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie poddano kontroli kwestii związanych ze zgodnością z prawem zmian wprowadzonych w ewidencji gruntów. Badanie tych zmian wykracza bowiem poza ramy postępowania komunalizacyjnego, a tym bardziej poza ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast okoliczność, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr 97/1, objęta decyzją komunalizacyjną, wchodziła w skład większej nieruchomości – działki nr 97, nie ma znaczenia dla skutku przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Jest to bowiem nadal ta sama nieruchomość, tyle tylko, że inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Z aktu notarialnego z dnia 27 sierpnia 1971 r., wynika, że Skarb Państwa będący właścicielem działki gruntu przy ul. [...] w W., opisanej w księdze wieczystej "Nieruchomość Warszawska Nr [...]" z mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, oddał działkę gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowym gruncie. Wobec tego, na mocy przepisów powołanego dekretu, w dniu 27 maja 1990 r. osobom fizycznym przysługiwało wyłącznie prawo własności budynku zlokalizowanego na gruncie. Nie posiadali oni natomiast prawa własności gruntu, lecz legitymowali się prawem użytkowania wieczystego tego gruntu. Grunt natomiast w dniu 27 maja 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Powyższe oznacza, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie narusza rażąco prawa, a zatem zasadnie odmówiono stwierdzenia jej nieważności. To zaś oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.