I OW 124/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania K.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych i zobowiązania do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami postanawia wskazać Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez r. pr. P.G., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (dalej Kolegium) przez [wskazanie] organu właściwego do rozpatrzenia odwołania K.K. (dalej zainteresowana) od decyzji Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.) w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych [i zobowiązania do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 5 maja 2016 r. zainteresowana złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, które pobierała na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej Burmistrz) z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, [...] lipca 2017 r. Burmistrz uchylił swoją decyzję w odniesieniu do okresu od 1 czerwca 2016 r. Ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda odmówił przyznania zainteresowanej świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 września 2017 r. wskazując, że w okresie tym państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych w rozumieniu prawa Unii Europejskiej była Republika Federalna Niemiec. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda uznał świadczenia wychowawcze pobrane za okres od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. za nienależnie pobrane i "wezwał" [winno być "zobowiązał"] zainteresowaną do spłaty kwoty 4000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od 1 sierpnia 2016 r. do dnia spłaty. Od powyższej decyzji zainteresowana wniosła odwołanie, które Wojewoda przekazał Kolegium. Pismem z 8 stycznia 2020 r. Kolegium przekazało odwołanie - na podstawie art. 65 § 1 kpa - Ministrowi. Po przeanalizowaniu przepisów prawa dotyczących właściwości organu, Minister zakwestionował swoją właściwość do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa, odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Wprawdzie w myśl art. 17 pkt 2 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednak w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, tj. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej ustawa zmieniająca). Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, "W sprawach z wniosków [podkreślenie wnioskodawcy] prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". Stosownie do uzasadnienia ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1625, VIII kadencja, dostępny na stronach internetowych Sejmu RP), a tym samym zgodnie z teleologiczną wykładnią tych przepisów, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m.in. art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej), do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym można uznać, że treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia przepisów przejściowych. Taka regulacja miała w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec art. 17 pkt 2 kpa. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach (postanowienia NSA z: 14.12.2018 r. I OW 139/18 i I OW 156/18; 19.12.2018 r. l OW 174/18). W ocenie Ministra wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych jest konsekwencją wcześniejszej decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego, wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek zainteresowanej. Nienależnie pobrane świadczenia, których ustalenie kwestionuje zainteresowana są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń, przy czym wniosek ten był złożony 5 maja 2016 r. - przed dniem 1 stycznia 2019 r. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, m. in. wyrok WSA w Opolu z 16 listopada 2017 r. II SA/Op 301/17. Minister wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszego sporu kompetencyjnego i wskazanie, że Kolegium, które to w obecnym stanie prawnym jest organem wyższego stopnia wobec Wojewody w przedmiotowej sprawie, jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] listopada 2019 r., będącej konsekwencją sprawy wszczętej z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o wskazanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 8 stycznia 2020 r. nr [...]. W piśmie tym, które zalega w aktach niniejszej sprawy, wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, tylko w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Niniejsza sprawa nie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, lecz świadczenia nienależnie pobranego. W związku z tym, na zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 17 pkt 2 kpa, organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w I pierwszej instancji przez Wojewodę w tej sprawie jest właściwy Minister, czyli Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało zawiadomieniem z [...] października 2019 r. nr [...], czyli po dniu 1 stycznia 2019 r. Zawiadomienie to zostało doręczone stronie 7 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Istotą niniejszej sprawy jest wskazanie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia odwołania zainteresowanej od decyzji z [...] listopada 2019 r., którą Wojewoda - na podstawie "art. 11 ust. 1 i ust. 2, art. 16, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego, 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.)" - ustalił świadczenia wychowawcze wypłacone zainteresowanej za nienależnie pobrane i zobowiązał zainteresowaną do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania zainteresowanej jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Żaden przepis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy zmieniającej. Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych, lecz ustalenie świadczeń wychowawczych wypłaconych zainteresowanej za nienależnie pobrane i zobowiązanie zainteresowanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Nie ma znaczenia okoliczność, że uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych, zainicjowane wnioskiem z 5 maja 2016 r. (a więc przed 1 stycznia 2019 r.), zostało już zakończone i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami zostało rozstrzygnięte w I instancji decyzją Wojewody z [...] listopada 2019 r. Wykładnia literalna art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przeciwko odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń wychowawczych, w tym spraw w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie [sprawach] świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (postanowienie NSA z 14.7.2020 r. I OW 25/20 na gruncie świadczeń rodzinnych - art. 23 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 2 ustawy zmieniającej). Powołane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. W postanowieniu NSA z 14.12.2018 r. I OW 139/18 przedmiotem sporu było rozpoznanie odwołania od decyzji wydanej przez marszałka województwa (a nie przez wojewodę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W postanowieniach NSA z: 14.12.2018 r. I OW 156/18; 19.12.2018 r. I OW 174/18 przedmiotami sporów było rozpoznanie odpowiednio pisma dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania i ponaglenia w sprawach o ustalenie prawa do świadczeń, które nadal pozostawały w toku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, orzekł jak w sentencji.