II OSK 1537/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Sośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1061/08 w sprawie ze skarg Wojewody Wielkopolskiego, G. G. i K. G. na uchwałę Rady Gminy Sośnie z dnia 14 grudnia 2007 r. nr XVI/72/07 w przedmiocie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargi Wojewody Wielkopolskiego oraz G. G. i K. G. na uchwałę Rady Gminy Sośnie z 14 grudnia 2007 r. nr XVI/72/07 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem "w zakresie określonym w dziale 4 w pkt 20 ‘Polityka kształtowania usług turystyczno-rekreacyjnych’, zdanie trzecie w części o brzmieniu: ‘...oraz lokalizację nowej bazy we wsi Cieszyn wraz ze stawami Staw Nowy i Staw Spiek’" oraz oddalił skargi G. G. i K. G.. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika następujący stan sprawy. W toku postępowania w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sośnie Wójt tej gminy przedstawił m.in. Wojewodzie Wielkopolskiemu do uzgodnienia projekt studium, w którym w punkcie dwudziestym działu czwartego, zatytułowanym "Polityka kształtowania usług turystyczno-rekreacyjnych", znajdowało się trzecie zdanie o treści "Przewiduje się powiększenie terenów rekreacyjnych wokół zbiornika retencyjnego." Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 6 czerwca 2007 r., powołując się na art. 16 ust. 7 oraz art. 23 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz fakt, że teren objęty studium położony jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu, parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, uzgodnił przedstawiony projekt studium. Do wyłożonego do publicznego wglądu w okresie od 30 sierpnia 2007 r. do 11 października 2007 r. projektu studium nie zgłoszono uwag. Komisja Rady Gminy Rozwoju Gospodarczego na posiedzeniu w dniu 9 listopada 2007 r. zmieniła projekt studium m.in. w ten sposób, że nieruchomości, na których znajdują się stawy Nowy i Spiek przekazano na rekreację. W dniu 14 grudnia Rady Gminy uchwaliła zmianę studium, w którym do zdania trzeciego w punkcie dwudziestym działu czwartego, zatytułowanym "Polityka kształtowania usług turystyczno-rekreacyjnych" dodano dalszą treść o brzmieniu "oraz lokalizację nowej bazy we wsi Cieszyn wraz ze stawami Staw Nowy i Staw Spiek." Wojewoda Wielkopolski w skardze kwestionował zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej słów " oraz lokalizację nowej bazy we wsi Cieszyn wraz ze stawami: Staw Nowy i Staw Spiek", twierdząc, że fragment ten Rada Gminy Sośnie uchwaliła z pominięciem procedury uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, o której mowa w art. 16 ust. 7 oraz art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Rada Gminy Sośnie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Nie kwestionując przedstawionych przez Wojewodę faktów, dotyczących tekstu przedłożonego do uzgodnienia i ostatecznie zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą Rady Gminy, Rada Gminy uznała, iż w świetle art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uzgodnienia z Wojewodą dotyczy jedynie zgodności studium z ustaleniami programów zawierających zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu kryzysowym określonych w art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że przedstawiony projekt zmiany studium tych kwestii nie dotyczył i z tego względu nie wymagał uzgodnienia z Wojewodą, tym bardziej więc nie wymagała takiego uzgodnienia wprowadzona później zmiana do projektu. Podniesiono ponadto, że gmina nie ma obowiązku uzgadniania zmian wprowadzanych do projektu studium po uwzględnieniu uwag wniesionych w trakcie procesu sporządzania studium, co uzasadniono tym, że ustawodawca w przeciwieństwie do wymogów określonych w art. 17 ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, takich obowiązków nie nałożył w przypadku sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W odniesieniu do obowiązku uzgodnień, wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności z art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to stwierdzono, że występuje on wyłącznie wówczas gdy projekt studium może znacząco oddziaływać na obszar istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000, zaś w ocenie Rady Gminy wprowadzenie czy też rozszerzenie funkcji turystycznej, rekreacyjnej na objętym projektem studium obszarze, nie będzie oddziaływać w sposób istotny na obszar chroniony Natura 2000. Uzasadniając uwzględnienie skargi Wojewody Sąd pierwszej instancji twierdził, że zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to, zdaniem tego Sądu, że w przypadku zmiany studium Gminy Sośnie konieczne jest stosowanie art. 9 - 13 powołanej ustawy. W związku z tym Sąd pierwszej instancji ocenił zachowanie przez Gminę Sośnie sformalizowanej procedury sporządzenia i uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonej w art. 11 powołanej ustawy, obejmującej m.in. uzgodnienie projektu z wymienionymi w ustawie organami. Następnie wskazał, że obowiązek przeprowadzenia uzgodnień projektów studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikać może nie tylko z przepisów regulujących bezpośrednio gospodarkę przestrzenną ale również z ustaw szczególnych i jako przykład takich przepisów wskazał ustawę z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w której przewidziano między innymi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, a także obszaru krajobrazu chronionego wymagają uzgodnień z właściwym miejscowo Wojewodą (art. 16 ust 7 i art. 23 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie procedury sporządzania studium, doszło do naruszenia trybu postępowania w szczególności w zakresie uzgadniania projektu, wyłożenia projektu do publicznego wglądu, publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w studium oraz możliwości zgłaszania uwag do projektu. Zdaniem tego Sądu jest okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie, że Staw Spiek i Staw Nowy położone są na terenach działek mieszczących się w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Wzgórza Ostrzeszowskie i Kotlina Odolanowska", Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 PLB 20001 "Dolina Baryczy" i przekształcenie tych stawów hodowlanych z terenów wód otwartych na tereny usług turystyczno-rekreacyjnych nie było przewidziane w pierwotnym projekcie studium przedłożonym Wojewodzie Wielkopolskiemu celem uzgodnienia na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd wskazał, że powołane przepisy ustawy o ochronie przyrody nakładały obowiązek dokonania uzgodnień projektu studium z właściwym Wojewodą i to w każdym przypadku uchwalania lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jeżeli tylko projekt ten dotyczył obszarów chronionego krajobrazu (art. 23) lub parku krajobrazowego (art. 16) i zauważył, że wprowadzone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw zmiany weszły w życie z dniem 15 listopada 2008 r., a więc po podjęciu zaskarżonej uchwały. Podniósł przy tym, że mimo tych zmian pozostał obowiązek przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 16 i 23 ustawy o ochronie przyrody (park krajobrazowy i obszar chronionego krajobrazu), a zmienił się jedynie organ uzgadniający - wojewodę zastąpił regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zwrócił uwagę, że zmiany objęły również art. 30 ustawy, wprowadzając nieistniejący poprzednio obowiązek dokonania uzgodnień w zakresie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin dotyczących istniejących lub projektowanych obszarów Natura 2000. W związku z tym, że obowiązek ten nie istniał w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, wskazał, że rozważania Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, a odnoszące się do kwestii czy wprowadzone zmiany mogły znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, są bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że uchwalenie studium wraz ze zmianami mającymi - tak jak w niniejszym przypadku charakter merytoryczny - wprowadzonymi do projektu już po jego uzgodnieniu z właściwym organem, czyni procedurę uzgodnienia czystą iluzją i w istocie rzeczy prowadzi do sytuacji równoznacznej z pominięciem wymaganej przepisami ustawy o ochronie przyrody, procedury uzgodnienia studium, w zakresie określonym w art. 16 i 23 ustawy o ochronie przyrody. Zauważył przy tym, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych odnośnie do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 11 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, że nie jest trafna argumentacja odwołująca się do treści art. 17 ust. 13 powołanej ustawy oraz faktu, że w stosunku do studium zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie przewidział, tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązku ponownych uzgodnień po wprowadzeniu uwag. Naruszenie trybu sporządzania studium Sąd pierwszej instancji w tej sytuacji uznał za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż prowadzi do pominięcia nie tylko etapu obligatoryjnych uzgodnień z właściwymi organami ale również niezapewnienia w sposób realny lokalnej społeczności wpływu na proces tworzenia studium. Uzasadniając oddalenie skargi G. G. i K. G. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ci skarżący nie wykazali, aby zaskarżoną uchwałą naruszono ich interes prawny. W skardze kasacyjnej, ograniczonej do tej części wyroku Sądu pierwszej instancji, w której uwzględniono skargę Wojewody Wielkopolskiego, Rada Gminy Sośnie zarzuciła naruszenie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "nietrafne przyjęcie, że przepis ten nakazuje ponowne uzgodnienie studium, w sytuacji gdy po uzyskaniu uzgodnienia pierwotnego tekstu studium dochodzi do ponownych zmian planu na skutek wniosku radnych złożonych na posiedzeniu komisji". Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że skoro art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ponownych uzgodnień po wniesieniu uwag, to tym bardziej rada gminy nie ma obowiązku ponownego uzgodnienia zmian, ustawodawca nie przewidział bowiem takiej procedury, jak przy uchwaleniu planu w art. 17 ust. 13 powołanej ustawy, gdzie istotne uwagi powinny być przedmiotem ponownych uzgodnień i opinii. Podniesiono, że skoro racjonalny ustawodawca przewidział konieczność ponownego uzgadniania istotnych uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, to trudno uzasadnić twierdzenie, iż gmina ma obowiązek uzgodnienia uwag do studium, gdy art. 11 powołanej ustawy takiej procedury nie przewiduje. Ponadto podniesiono, że Wojewoda Wielkopolski nie wykazał, iż uchwała w zaskarżonym zakresie zmienia przeznaczenie terenu w taki sposób, że mogłoby to wpływać w ogóle negatywnie na środowisko. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną prezentowane przez Wojewodę stanowisko, że zmiana zagrażałby populacji ptaków, w szczególności Orła Bielika, nie zostało wykazane. Podniesiono, że wpływ zmiany studium na populację ptactwa oraz powodowanie innych zmian w ekosystemie należy do wiadomości specjalnych wymagających wiedzy specjalistycznej biegłego, której nie może zastąpić wiedza grup ekologicznych czy kół łowieckich. W końcu podniesiono, że w sytuacji gdy uchwalone studium w wielu elementach wskazuje gminę Sośnie jako teren turystyczny, to nie ulega wątpliwości, iż pozostałe tereny "turystyczno-rekreacyjne" będą wpływać na całą gminę i również na teren będący przedmiotem uchylenia w tej części studium. Należy zatem przyjąć, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że dokonana zmiana studium nie ma znaczenia i z punktu widzenia art. 16 i 23 ustawy o ochronie przyrody gmina nie była zobowiązana do dokonania ponownych uzgodnień. W oparciu o przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych. Skarżący G. G. oraz K. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej skargę Wojewody Wielkopolskiego w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę Wojewody Wielkopolskiego nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Trafnie wywiódł obowiązek uzgodnienia z Wojewodą zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z art. 16 ust. 7 oraz art. 23 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. nr 92, poz. 880). Treść powołanych przepisów jest jasna. Stanowiło się bowiem w nich, że m.in. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny (art. 16 ust. 7) oraz w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu wymagały uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Zatem, skoro nie jest kwestionowane, że zmiany studium dotyczyły parku krajobrazowego oraz obszaru chronionego krajobrazu, to nie ulega wątpliwości, że winny one być uzgodnione z wojewodą. Nie jest też istotne, że zaskarżona uchwała dotyczyła zmiany studium, gdyż, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana studium następuje w takim samym trybie, w jakim jest ono uchwalane, co należy wykładać w ten sposób, że jeżeli uzgodnienie jest wymagane przy uchwaleniu studium, to jest one też wymagane przy jego zmianie. W końcu, co najistotniejsze, Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że ponownego uzgodnienia wymaga projekt zmiany studium, w którym wprowadzono zmiany istotne z punktu widzenia przepisów prawa statuujących obowiązek uzgodnienia. Inaczej przyjmując wymóg uzgodnienia stał by się istotnie, jak wskazuje Sąd pierwszej instancji, iluzją. Każde bowiem uzgodnienie i wynikające z niego określone ustalenia studium mogłyby być zignorowane zmianą uzgodnionego już projektu, gdyby tej zmiany nie należało ponownie uzgodnić. Wymóg uzgodnienia jest formą współdziałania organów administracji, w tym przypadku, przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ współdziałający musi mieć możliwość zajęcia stanowiska w każdym przypadku projektowania ustaleń studium, które z uwagi na zakres jego kompetencji, nie są mu prawnie obojętne, w tym także wtedy, gdy już raz uzgodnione ustalenia zostały następnie zmienione. Inna wykładnia przepisów nakładających obowiązek uzgodnienia nie jest dopuszczalna, gdyż powoduje, że instytucja uzgodnienia nie spełniłaby swego zadania. Już chociażby z tych względów należy odrzucić wykładnię odwołującą się do porównania art. 11 z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyciągania wniosków z braku w przypadku tworzenia studium obowiązku ponownego uzgadniania projektu zmienionego na skutek uwzględnienia uwag do projektu. Ten rodzaj argumentacji posługuje się gramatyczną regułą wykładni, a jak wiadomo nie zawsze prowadzi ona do wyników, które dadzą się zaakceptować z punktu widzenia innych wartości. Na potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy wystarczy ponadto wskazać, co też uczynił Sąd pierwszej instancji, że zmiana projektu zmiany studium nie była następstwem uwzględnienia uwag do projektu studium. Była ona wewnętrzną inicjatywą Rady Gminy, noszącą znamiona próby obejścia dokonanego już uzgodnienia, a więc sytuacją, która z uwagi na cele instytucji współdziałania organów administracji przy tworzeniu studium, jest niedopuszczalna. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.