II OSK 2814/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 243/17 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnowie z dnia 28 czerwca 2016 r. nr XXIII/110/16 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Miasta Chojnów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 243/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę Wojewody [...], w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej C. w części obejmującej § 21 pkt 5 lit. e we fragmencie "dopuszcza się zagospodarowanie całości terenu jako ogród przydomowy"; w pkt II w pozostałej części skargę oddalił. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Wojewoda wniósł o sierdzenie nieważności § 4 ust. 3 zd. drugie, § 12 ust. 4 pkt 2 lit. e, § 16 i § 21 ww. uchwały oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie, w jakim wyznacza tereny 3UP,U i 8MN,U; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej C. podjęcie: - § 4 ust. 3 zd. drugie i § 21 pkt 5 lit. e ww. uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem", polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie sposobu określenia przeznaczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; - § 21 ww. uchwały i załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 8MN,U z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu poprzez brak określenia minimalnej intensywności zabudowy; - § 12 ust. 4 pkt 2 lit. e i § 16 ww. uchwały i załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 3UP,U z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 13, art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c ww. rozporządzenia, polegającym na istotnym naruszeniu procedury sporządzania planu miejscowego poprzez brak ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz C., reprezentujący Miasto C., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 243/17, rozpoznając skargę, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżono możliwość wykorzystania terenów, dla których określono więcej niż jedno podstawowe przeznaczenie uznając, że w takim przypadku to organ inny niż rada gminy będzie zmieniał określony w uchwale sposób zagospodarowania terenu. Podniesiono, że pociągnie to za sobą także zmianę w zakresie kształtowania zabudowy, wskaźników zabudowy, a wskaźniki w ilości miejsc postojowych przestaną obowiązywać. Strona skarżąca podnosi, że w takim przypadku dla terenów 2MW, ZP i 6MN, MW, U, ZP będzie realizowana wyłącznie zieleń parkowa. W ocenie Sądu, przepisy u.p.z.p. nie dają podstawy do tak kategorycznego stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia alternatywnego (jak np. w § 16, § 7 i § 21 ww. uchwały). Ponadto należy podnieść, że żadne z dopuszczalnych/alternatywnych podstawowych przeznaczeń terenu (w tym jeśli chodzi o tereny o symbolu 3UP,U oraz 8MN,U) nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11). Inaczej mówiąc w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy zagospodarowanie sąsiednich terenów mogłyby prowadzić do kolizji lub konfliktów o charakterze sąsiedzkim, czego w sposób oczywisty musi wystrzegać się autor planu. Także nie można dostrzec aby zaskarżona uchwała prowadziła do wniosku, że przestaną obowiązywać wskaźniki dotyczące miejsc parkingowych. Plan ten przewiduje bowiem dla wskazanych funkcji odpowiednie w tym zakresie wskaźniki (§ 12 ust. 4, § 3; § 3 ust. 6 ww. uchwały), które będą musiały być uwzględnione w procedurze udzielania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia Sąd nie podzielił rozumowania Wojewody, że w wyniku wejścia w życie kontrolowanej uchwały, a w szczególności § 4 dojdzie do zmiany przeznaczenia terenów w sposób nieprzewidziany przez ustawę. Wolą prawodawcy gminnego było zastosowanie takiego unormowania, które bez zmiany planu wprowadzi szeroką możliwość wykorzystania terenu objętego planem, przy czym to przeznaczenie będzie z planem zgodne. Sąd, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 684/17, stwierdził, że w odniesieniu do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia brak określenia wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Sąd nie podzielił też zarzutu, jakoby uwzględnienie uwagi kierownika przychodni rejonowej w C. w zakresie zmiany wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla przeznaczenia terenu takiego jak przychodnie i praktyka lekarska, do wartości 1m.p./100 m2 p.u. narzucało obowiązek ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie, ponieważ przyjęte rozwiązanie jest aktualnie bardziej korzystne dla inwestorów niż w projekcie uchwały (1m.p./30 m2 p.u.). Dlatego nawet jeżeli w tym zakresie doszło do ewentualnego naruszenia procedury planistycznej to nie można jej przypisać cechy istotności, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto z art. 17 u.p.z.p. wynika, że to do kompetencji organu wykonawczego gminy należy ponawianie uzgodnień w razie uwzględnienia uwag. Skoro zatem burmistrz nie uznał niezbędności ponownych uzgodnień trudno uznać, że doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej. Ma też znaczenie charakter prawny uwag (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2360/14). W omawianym zakresie uwzględnienie uwag nie prowadzi jednak do konieczność wyważania sprzecznych interesów; zatem i z tego względu nie było konieczności ponawiania procedury we wskazanym w skardze zakresie. Natomiast podzielił sąd stanowisko wojewody, zawarte w skardze, że określenie w planie miejscowym w § 21 lit. e, że "dopuszcza się zagospodarowanie całości terenu jako ogród przydomowy", nie daje się pogodzić z uchwalonym tym aktem przeznaczeniem terenu. Dalej Sąd wskazał, że nie ma także (w świetle przyjętych unormowań) wątpliwości interpretacyjnych w zakresie określenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renta planistyczna), o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Odnosi się ona do zmiany wartości nieruchomości, skutkiem uchwalenia planu miejscowego i następuje z dniem wejścia w życie planu. Ustalona w § 23 stawka procentowa, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości: 1) dla terenów przeznaczonych pod zabudowę w wysokości – 30%; 2) dla pozostałych terenów w wysokości – 1% nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu. Na koniec Sąd zauważył, że (co wynika wprost z § 3 ww. uchwały) przedmiotem ustaleń zmiany planu określonej w § 1 ust. 1, są 2 rozdzielne obszary, położone w mieście C., o łącznej powierzchni 0,8915 ha, w granicach zgodnych z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, ale w części w jakiej oddalono skargę, tj. na § 12 ust. 4 pkt 2 lit. "e" i § 16 ww. uchwały oraz załącznik nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 3UP,U; oraz na § 21 ww. uchwały i załącznik nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 8MN,U, złożył Wojewoda [...]. Skargę kasacyjną oparto na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na uchwałę w zakresie § 12 ust. 4 pkt 2 lit. e, § 16 i § 21 ww. uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie w jakim wyznacza tereny 3UP,U i 8MN,U; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi na § 21 uchwały i załącznik nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 8MN,U, i ograniczenie się w tej kwestii jedynie do zacytowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 684/17. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, w przedmiocie oddalenia skargi na § 12 ust. 4 pkt 2 lit. e i § 16 ww. uchwały oraz załącznik nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 3UP,U, że: a) dokonanie ponowienia procedury planistycznej w następstwie uwzględniania uwag złożonych do projektu planu zależy od arbitralnego uznania organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, b) nieponowienie tej procedury po dokonaniu zmian w projekcie planu miejscowego, polegających na zmianie wskaźnika ilości miejsc parkingowych dla danego terenu, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu W razie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, w przedmiocie oddalenia skargi na § 21 ww. uchwały i załącznik nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 8MN,U, że brak ustalenia w planie miejscowym minimalnej intensywności zabudowy dla danego terenu jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, w sytuacji gdy dla tego terenu postanowienia planu przewidują możliwość zabudowy, stanowi nieistotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto C. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Co prawda, Sąd I instancji – w odniesieniu do braku określenia minimalnego wskaźnika zabudowy – zacytował dość obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 684/17, co nie jest dobrą praktyką. Jednak w okolicznościach tej sprawy takie działanie Sądu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, Sąd jednocześnie wyraził stanowisko, że "sąd w tym składzie podziela pogląd, że brak określenia wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu". Po drugie, z zacytowanego przez Sąd I instancji fragmentu uzasadnienia ww. wyroku NSA wyraźnie wynika pogląd prawny, jak należy oceniać brak określenia minimalnego wskaźnika zabudowy. Nie można zatem stwierdzić aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie nie zawierało takiego elementu jak podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Krótko mówiąc, na podstawie sporządzonego uzasadnienia jasno wynika, z jakich względów, w ocenie Sądu I instancji, brak określenia wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W skardze kasacyjnej nie podważono też skutecznie oceny Sąd I instancji dotyczącej braku ponowienia procedury planistycznej w sytuacji uwzględnienia wnioskowanych zmian projektu planu miejscowego, które dotyczyły de facto zmniejszenia wymaganej minimalnej liczby miejsc do parkowania na terenie o symbolu 3UP,U. W tym zakresie argumentacja Wojewody nie jest przekonująca, ponieważ opiera się na twierdzeniu, że omawiana zmiana projektu planu miejscowego narusza interesy osób trzecich, bowiem może mieć wpływ na wykonywanie prawa własności terenów sąsiednich. Jak wskazał Wojewoda, dokonana zmiana w projekcie planu może oddziaływać przez zwiększenie/zmniejszenie ruchu pojazdów samochodowych. Wbrew tym twierdzeniom zmniejszenie wymaganej minimalnej liczby miejsc do parkowania (z pierwotnie planowanego wskaźnika 1 miejsce do parkowania przypadające na 30 m2 powierzchni użytkowej do – 1/100 m2) nie wpływa zasadniczo na pogorszenie warunków wynikającego z ruchu samochodowego, ponieważ uwzględniony w trakcie procedury planistycznej wskaźnik oznacza wyłącznie obniżenie wymaganej minimalnej ilości miejsc do parkowania potrzebnych dla obsługi terenu o symbolu 3UP,U (§ 12 ust. 4 pkt 2 lit. e w związku z § 16 pkt 4 lit. f planu miejscowego). W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono natomiast jak owe zmniejszenie wskaźnika miałoby przekładać się na zwiększenie lub zmniejszenie ruchu pojazdów samochodowych oraz jak konkretnie ruch tych pojazdów miałby wpływać na sposób wykonywania prawa własności terenów sąsiednich, jeżeli zważy się, że mamy do czynienia z określeniem wskaźnika dla terenu o funkcji usług publicznych i usług komercyjnych, które z założenia mogą generować ruch samochodowy. Ponadto powoływanie się na nowoprojektowaną drogę wewnętrzną tej oceny nie zmienia, ponieważ w sprawie nie była kwestionowana potrzeba lokalizacji takiej drogi. Nie każdy określony w planie miejscowym wskaźnik z założenia powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Ewentualne naruszenia wymagają w tym zakresie wykazania, tym bardziej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, którego zakres kontroli wyznaczony zostaje granicami skargi kasacyjnej, o czym mowa była na wstępie. Tym samym w skardze kasacyjnej nie podważono wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą przyjęte rozwiązanie jest korzystniejsze dla inwestora. Skoro Wojewoda nie wykazał w sposób przekonujący, aby obniżenie omawianego wskaźnika powodowało naruszenie interesu osób trzecich, brak jest podstaw do przyjęcia, że dostrzeżone w sprawie uchybienie procedury planistycznej było istotne. Dlatego w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że brak ponowienia procedury planistycznej nie stanowi o zaistnieniu wady, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim należy wskazać, że w zaskarżonym planie dla terenu o symbolu 8MN,U lokalny prawodawca wypowiedział się w zakresie minimalnej intensywności zabudowy. Zgodnie z § 21 pkt 5 lit. e planu miejscowego "minimalna intensywność zabudowy – nie ustala się". Nie jest więc tak, że plan miejscowy nie zawiera w ogóle wypowiedzi dotyczącej minimalnej intensywność zabudowy. Prawnie plan miejscowy w omawianym zakresie posiada potrzebne informacje dla wskazania zakresu możliwej do zrealizowania intensywności zabudowy, tj. od 0 do 0,8. W ogólności wskaźnik intensywności zabudowy związany jest kwestią racjonalnego wykorzystania nieruchomości. Zwiększeniu tej racjonalności miało służyć, jak wydaje się, wprowadzenie wymogu określania obowiązkowo w planie miejscowym minimalnej intensywności zabudowy (nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2010 r. co do zasady miała na celu przyśpieszenie powstawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale wśród przyczyn nowelizacji wskazano na niedostatek terenów możliwych do zabudowy – patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Sejm RP VI kadencji, nr druku 812). W kontekście wykazania wady istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie tyle w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o brak wskazania minimalnej intensywności zabudowy określonego terenu, ile ocenę racjonalności nieustalenia takiego wskaźnika dla terenu o symbolu 8MN,U, którego wielkość jest porównywalna z sąsiednimi działkami zabudowy jednorodzinnej. W tym kontekście nie bez racji Sąd I instancji przywołał argumentację, która opiera się na założeniu, że dysponent nieruchomości, dążąc do jej racjonalnego zagospodarowania, będzie zmierzał do zabudowania jej obiektem budowlanym o powierzchni pozwalającej na racjonalne korzystanie z takiego obiektu. Mając powyższe na względzie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska, zgodnie z którym wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy ma mniejsze znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego, tym bardziej, że omawiana kwestia nie dotyczy całości planu, a jedynie niewielkiego jego fragmentu (bo dotyczącego tylko terenu o symbolu 8MN,U), co czyni utrudnionym stwierdzenie, że plan miejscowy C. niweczy cele planowania przestrzennego, w tym w odniesieniu do racjonalnego wykorzystania terenów. A zatem wskazywanemu brakowi określenia minimalnej intensywności zabudowy w tych okolicznościach nie można przypisać waloru istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.