III SA/Łd 955/25

Dnia 15 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak, , po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na pismo Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi z dnia 9 października 2025 roku nr CEM.E.PES.027.97/25 w przedmiocie informacji dotyczącej możliwości przystąpienia do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego z dziedziny kardiologii w sesji wiosennej 2026 roku postanawia: odrzucić skargę. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi z 9 października 2025 r. nr CEM.E.PES.027.97/25 w przedmiocie informacji dotyczącej możliwości przystąpienia do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego z dziedziny kardiologii w sesji wiosennej 2026 roku. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 16t ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw, a także art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców - przez: - pominięcie, że lekarz, który zakończył szkolenie specjalizacyjne przed dniem 8 sierpnia 2020 r. (data wejścia w życie art. 16t ust. 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty) i przed tym dniem przystąpił do PES, po dniu wejście w życie ustawy z dnia 16 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw nie może złożyć kolejnego wniosku o przystąpienie do PES, a jedynie zgłosić chęć złożenia kolejnego egzaminu; - przyjęcie, że skarżący może przystąpić do PES najpóźniej w sesji wiosennej 2025 r., a tym samym, że utraci prawo przystąpienia do PES, pomimo że art. 16t ust. 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (w zw. z art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw) nie może mieć zastosowania do skarżącego, skoro przed dniem wejścia w życie art. 16t ust. 5 ww. ustawy (8 sierpnia 2020 r.) skarżący co najmniej raz przystąpił do PES, a nie złożył tego egzaminu, podczas gdy ustawodawca wyraźnie odróżnia "przystąpienie do PES" (art. 16 rb ust. 1 lub art. 16t ust. 5 ww. ustawy) od ponownego "zgłoszenia do PES" (art. 16t ust. 1) ww. ustawy); - nieprawidłową interpretację regulacji wynikającej z art. 16t ust. 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty - jako mającej charakter represyjny oraz pozbawiającej praw nabytych lekarza (przedsiębiorcy), która powinna być wykładana w sposób ścisły i rozstrzygana na korzyść lekarza (przedsiębiorcy), zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że ustawodawca nie przewidział konsekwencji bezskutecznego upływu tego terminu, w szczególności przez umożliwienie lekarzowi odbycia przedmiotowego egzaminu na przykład przez ponowne odbycie szkolenia specjalizacyjnego oraz trybu takiego szkolenia. Skarżący wniósł o przedstawienie przez tutejszy Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu szczegółowo opisanego w skardze. Skarżący wniósł na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. o wydanie wyroku uznającego uprawnienie M. S. do przystąpienia oraz złożenia Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w zakresie kardiologii z pominięciem art. 16t ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw oraz zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji o niedopuszczeniu do egzaminu. Dyrektor CEM nie ma kompetencji do rozstrzygania o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia do PES. Organ wyjaśnił, że limity w przystępowaniu do PES powstały ex lege i nie wymagają wydawania aktów indywidualno-konkretnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Z przywołanego przepisu konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 - 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25, J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06), W sytuacji, gdy akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane - co należy podkreślić - poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która - co należy podkreślić - wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29). Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że zaskarżone w rozpatrywanej sprawie pismo Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi z 9 października 2025 r. ich nie spełnia. Nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, że sformułowanie "dotyczy", użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. W zaskarżonym piśmie z 9 października 2025 r. Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych Łodzi nie ustala obowiązku czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, ale odnosząc się do wniosku o przystąpienie do PES wyjaśnia przepisy, które mają zastosowanie do skarżącego oraz wskazuje, że ustawa nie przewiduje możliwości przedłużenia okresu przystępowania do PES z powodów zdrowotnych. Zasady zgłaszania się do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego oraz przystępowania do niego są uregulowane w szczególności w art. 16rb - 16x ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2024 r. poz. 1287) i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 4 maja 2023 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. z 2023 r. poz. 975). W myśl art. 16rb ust. 1 ww. ustawy lekarz, który ukończył przedostatni rok szkolenia specjalizacyjnego albo który uzyskał potwierdzenie zakończenia szkolenia specjalizacyjnego, o którym mowa w art. 16r ust. 6 pkt 1, oraz lekarz, który uzyskał decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 7 albo 9, mogą wystąpić do Dyrektora CEM z wnioskiem o przystąpienie do PES. W art. 16rb ust. 2 określano zakres danych zamieszczanych we wniosku zgłoszeniowym. Z kolei art. 16rb ust. 3 stanowi, że wniosek składa się za pomocą tzw. Systemu Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych. W art. 16t ust. 5 ww. ustawy został wprowadzony limit czasowy przystępowania do PES, który wynosi 5 lat od dnia potwierdzenia zakończenia szkolenia specjalizacyjnego, o którym mowa w art. 16r ust. 6 pkt 1, albo od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 7 albo 9 ww. ustawy. W piśmie z 9 października 2025 r. Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi potwierdził, że wobec lekarzy i lekarzy dentystów, którzy ukończyli potwierdzenie zakończenia szkolenia specjalizacyjnego przed wejściem w życie tej noweli (tj. przed dniem 8 sierpnia 2020 r.), okres pięcioletni rozpoczął bieg od daty wejścia w życie tych przepisów. Wskazał, że limity te znajdują zastosowanie również wobec skarżącego, gdyż uzyskał potwierdzenie zakończenia szkolenia specjalizacyjnego przed dniem 8 sierpnia 2020 r. Z powyższego nie wynikają kompetencje Dyrektora CEM do rozstrzygania o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia do PES. Limity czasowe przystępowania do tego egzaminu wynikają zaś bezpośrednio z ustawy. Nie są więc wprowadzane przez Dyrektora CEM. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 16t ust. 5 ustawy lekarz może przystąpić do PES w okresie 5 lat od dnia potwierdzenia zakończenia szkolenia specjalizacyjnego, o którym mowa w art. 16r ust. 6 pkt 1, albo od dnia wydania decyzji, o której mowa wart. 16 ust. 7 albo 9 ustawy. W przypadku lekarzy odbywających szkolenie specjalizacyjne na ogólnych zasadach podany termin liczony jest od dnia potwierdzenia zakończenia szkolenia specjalizacyjnego, co jest dokonywane w SMK przez Wojewodę, Ministra Obrony Narodowej albo ministra właściwego do spraw wewnętrznych, którzy stwierdzają, że lekarz albo lekarz dentysta odbył szkolenie specjalizacyjne zgodnie z programem specjalizacji. W myśl art. art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1291), w drodze której ustanowiono omawiany limit, wobec lekarzy i lekarzy dentystów, którzy ukończyli potwierdzenie zakończenia szkolenia specjalizacyjnego przed wejściem w życie tej noweli, okres pięcioletni rozpoczął bieg od daty wejścia w życie tych przepisów. Regulacja ta oznacza, że lekarze będą mogli przystąpić do PES najpóźniej do dnia 8 sierpnia 2025 r. Zgodnie z § 25 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 maja 2023 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, PES jest organizowany co roku w dwóch sesjach egzaminacyjnych: w sesji wiosennej od dnia 1 marca do 31 maja oraz w sesji jesiennej - od dnia 1 października do 20 grudnia. Uwzględniając ww. terminy sesji egzaminacyjnych, należy przyjąć, że ostatnią sesją, do której mogą się zgłosić i przystąpić do egzaminu jest sesja wiosenna 2025 r. W ocenie sądu rację ma Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi, że pismo z 9 października 2025 r. nie kształtuje uprawnień lub obowiązków i stanowi informację o warunkach dopuszczenia do udziału w Państwowym Egzaminie Specjalizacyjnym. Stanowi jedynie pouczenie o przepisach regulujących zasady przystępowania do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego dostępne na stronie Centrum Egzaminów Medycznych, Naczelnej Izby Lekarskiej oraz Ministerstwa Zdrowia. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe uwagi z przedstawionego rozumienia pojęcia "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", zaskarżone pismo z 9 października 2025 r. Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Informacja nie jest władczym aktem wyrażającym działania organu dokonywane w zakresie przyznania lub odebrania osobie zamierzającej przystąpić do Państwowego Egzamin Specjalizacyjnego takiego uprawnienia i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego opisanym w skardze. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. eg