II SA/Gl 1697/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr V/27/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda Śląski – na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) wniósł skargę na uchwałę Nr V/27/2024 Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 22 sierpnia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego ulicami Kolberga i Techników oraz terenami kolejowi – część A. Organ nadzoru podniósł zarzut naruszenia przy podjęciu uchwały: - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez nieustalenie obligatoryjnego minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej dla towarzyszącego sposobu zabudowy i zagospodarowania; - § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404 - dalej: rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe określenie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: 1MN i 2MN oraz § 6 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej: z.t.p.) poprzez ustalenie zakazu lokalizowania na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usług niedopuszczonych na tym terenie. W związku z powyższymi zarzutami organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie od gminy Chełm Śląski kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), nakazujący sporządzenie planu miejscowego zgodnie z przepisami u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., gdyż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego ulicami Kolberga i Techników oraz terenami kolejowymi została podjęta przez Radę Gminy Chełm Śląski 1 grudnia 2022 r. Ze względu na fakt podjęcia uchwały intencyjnej po 24 grudnia 2021 r., w tym przypadku zastosowanie mają przepisy ww. rozporządzenia, o czym stanowi § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. W zakresie zarzutu pierwszego organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W przedmiotowej uchwale w § 3 pkt 9 ustalono definicję towarzyszącego sposobu zabudowy i zagospodarowania, przez co należy rozumieć takie sposoby zabudowy i zagospodarowania dopuszczone w ustaleniach szczegółowych, jakie mogą wyłącznie współwystępować z przeznaczeniami terenów na poszczególnych działkach. Definicja ta, dopuszcza realizację na działkach odrębnych: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść, dojazdów oraz miejsc do parkowania, w odniesieniu do których nie ma zastosowania minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przy czym łączny udział powierzchni tych działek w odniesieniu do terenu, na którym są one położone, nie może przekroczyć 40%. W ustaleniach szczegółowych, dla terenów przeznaczonych do zabudowy, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, realizację miejsc do parkowania dopuszczono w formie m. in. garaży wolnostojących. Stworzono w ten sposób możliwość realizacji miejsc do parkowania (w tym garaży) w odniesieniu do których nie ma zastosowania minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Tak sformułowany przepis uchwały umożliwia więc zagospodarowanie terenu o danym przeznaczeniu - np. MN czyli terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w taki sposób, że 40% powierzchni tego terenu będzie mogła być zajęta np. pod garaże bez konieczności zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej: 55%, jak nakazują ustalenia poczynione dla tego terenu w § 7 ust. 2 pkt 8 uchwały. Ustaleniami powyższymi naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż zgodnie z tym przepisem określenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Ponadto, wskazanym zapisem uchwały naruszono art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli decydowanie o tym, w jaki sposób może zostać zagospodarowany teren oraz na jakich zasadach, należy wyłącznie do rady gminy. W ramach uchwalania aktu prawa miejscowego organ stanowiący gminy nie może delegować swoich kompetencji decyzyjnych na inne organy, a tak stało się w przypadku tego zapisu, gdyż nieprecyzyjnie zredagowana norma prawna zawarta w § 3 pkt 9 lit. a i lit. b przedmiotowej uchwały, pozostawia pole do dowolnej interpretacji i uznaniowych rozstrzygnięć przez organy podejmujące decyzje na ich podstawie. W tym zakresie organ podkreślił, że w toku postępowania budowlanego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, badana jest zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracyjne nie mogą samodzielnie uzupełniać regulacji przewidzianych w planie miejscowym, tym bardziej, że dopełnienie takie mogłoby być odmienne. Ponadto, tak zredagowany przepis nie wypełnia wymogu § 6 ztp, zgodnie z którym przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, gdyż inwestor nie jest w stanie, na podstawie tak sformułowanego przepisu prawa miejscowego, określić czy może zagospodarować swoją nieruchomość pozostawiając teren biologicznie czynny zgodnie z ustalonym dla tego terenu wskaźnikiem minimalnym powierzchni biologicznie czynnej, czy też może go ograniczyć tak, jak umożliwia mu to ustalenie § 3 pkt 9 uchwały, a to, poprzez wskazanie ograniczenia do powierzchni terenów, a nie działek budowlanych, dla pierwszych inwestorów może oznaczać brak wymogu zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej. W zakresie zarzutu drugiego, organ nadzoru podniósł, że zgodnie z § 6 z.t.p., przepisy prawa reguluje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy. Natomiast przepis § 25 z.t.p. stanowi, iż przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Wobec tego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Organ nadzoru podniósł, że w przedmiotowej uchwale w sposób nieprawidłowy określono jeden z obligatoryjnych elementów planu miejscowego - przeznaczenie terenów 1 MN i 2 MN. W § 7 ust. 1 uchwały ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną terenów oznaczonych w części graficznej planu miejscowego symbolami: 1 MN i 2 MN. Jednocześnie w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały ustalono zakaz lokalizowania na tym terenie zabudowy mieszkaniowej w układzie bliźniaczym, szeregowym i grupowym. Tak sformułowanymi zapisami, dotyczącymi wymienionych wyżej terenów, faktycznie ustalono przeznaczenie tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, która zgodnie z Załącznikiem nr 1 rozporządzenia określona jest symbolem MNW. Powyższym naruszono § 4 ust. 1 rozporządzenia, który wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym klasę przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, a w celu ustalenia przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci, o czym stanowi pkt 1 standardów zamieszczonych w załączniku nr 1. W tym przypadku należało więc zastosować klasę przeznaczenia terenu z poziomu trzeciego rozporządzenia - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Jednocześnie dla ww. terenów - przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ustalono w § 7 ust. 5 zakaz lokalizowania stacji paliw oraz usług uciążliwych, handlu hurtowego, handlu wielkopowierzchniowego, kremacji zwłok ludzkich i zwierzęcych, gospodarowania odpadami, usług związanych z obróbką; kamieni, metali lub drewna, handlu kruszywem budowlanym, handlu sypkimi materiałami budowlanymi, handlu opałem, warsztatów samochodowych i myjni samochodowych, stacji kontroli pojazdów. Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, zatem nie jest możliwe, by usługi wymienione w § 7 ust. 5 można było zlokalizować w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Takie ustalenia wprowadzają niepewność u adresatów prawa miejscowego, gdyż nie wiedzą, jakie zagospodarowanie terenu jest możliwe, a jakie zakazane. Organ dodał, że wskazane wyżej ustalenia § 7 ust. 5 jak również § 8 ust. 3 i § 10 ust. 3 uchwały naruszają § 4 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje by ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierające określenia przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania były formułowane zgodnie z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, a pkt II. 5 Załącznika nr 1 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, że określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczonych dokonuje się w części tekstowej planu zgodnie z wartościami w tabeli. Co prawda w § 8 ust. 3 i § 10 ust. 3 uchwały zakazano lokalizowania wskazanych w tym ustaleniu usług, lecz uczyniono to z naruszeniem zasad określonych w tabeli I. Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego, dołączonej do Załącznika nr 1 rozporządzenia. Gospodarowanie odpadami oraz stacje paliw niemożliwe są do lokalizacji na terenie usług, lecz jak wskazuje ww. tabela, winny być lokalizowane na terenie infrastruktury technicznej. Tak więc w uchwale zakazano działalności, które nie są możliwe do zrealizowania na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenach usług i terenach usług lub produkcji. W odpowiedzi na skargę organ samorządu terytorialnego wniósł o jej oddalenie. W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieustalenie obligatoryjnego minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej dla towarzyszącego sposobu zabudowy i zagospodarowania, wskazał, że celem ustanowienia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (PBC) jest stworzenie warunków do zachowania komponentu przyrodniczego na obszarze przewidzianym do urbanizacji oraz stworzenie warunków do efektywnego sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych w granicach poszczególnych działek. Zastosowany minimalny wskaźnik PBC w planie miejscowym wynosi - 55%, natomiast w studium - 40%. Wobec tego ustalony wskaźnik dla działek zainwestowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną jest relatywnie wysoki i znacznie wyższy niż przewiduje to studium i nie odnosi się do działek zainwestowanych wyłącznie; miejscami do parkowania, sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej czy dojściami i dojazdami. Organ sporządzający plan miejscowy był zmuszony zastosować elastyczną i możliwą do efektywnej realizacji konstrukcję ustaleń. Przeznaczył teren pod np. MN i dopuścił możliwe do realizacji towarzyszące sposoby zabudowy i zagospodarowania, w tym: sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, dojścia, dojazdy oraz miejsca do parkowania na działkach odrębnych (bez udziału przeznaczenia terenu). Organ samorządu terytorialnego wskazał, że "trudno jest się zgodzić z bezwzględną koniecznością stosowania udziału PBC bez uwzględnienia okoliczności, w tym co najistotniejsze, celu i możliwości inwestycyjnych". Dodał, że co do miejsc do parkowania, które mogą być realizowane na powierzchni terenu i w garażach, ustalenia planu nie promują możliwości realizacji garaży na działkach odrębnych, natomiast jeżeli zaistnieje taka potrzeba, to wskaźnik powierzchni zabudowy jest na tyle niewielki (15%), że realnie - ze względów ekonomicznych wyeliminuje nieuzasadnione nadużywanie takiej możliwości, tym bardziej że w ramach terenu MN nie została dopuszczona możliwość realizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki. Organ wskazał, że nie ma uzasadnienia dla stosowania wskaźnika PBC dla działek zainwestowanych wyłącznie miejscami do parkowania, czy dojściami lub dojazdami, w sytuacji, kiedy dla terenów dróg wydzielonych w liniach rozgraniczających, takiego wskaźnika się nie stosuje. Podniósł, że istotnym argumentem przy przyjętej konstrukcji w planie miejscowym jest również ekonomia. Zastosowana zasada zakłada, "że inwestycje w zakresie szeroko rozumianej infrastruktury technicznej powinny mieć kontekst prawny umożliwiający ich łatwą realizację". Dodał, że niezależnie od powyższego, zastosowanie mają warunki techniczne w zakresie odległości miejsc do parkowania czy sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych w granicach działek przewidzianych do zainwestowania, które łącznie z ustaleniami planu miejscowego "racjonalizują w sposób szczegółowy powyższe inwestycje". Organ samorządu terytorialnego podniósł również, że "trudno jest się ponadto zgodzić z uzasadnieniem do skargi odnośnie faktu, że zastosowana w § 3 pkt 9 uchwały konstrukcja (...) dla pierwszych inwestorów może oznaczać brak wymogu zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej. Oczywiście, że taka reguła byłaby dalece dyskusyjna w przypadku działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast z uchwały wynika, że to są elementy zagospodarowania niezbędne do funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej, a często niepożądane przez właścicieli nieruchomości. Jakie będzie realne parcie inwestorów np. prywatnych, żeby na własne życzenie i z własnej woli wydzielali (ponad to, co niezbędne) działki wyłącznie pod: dojazdy... dojścia... czy infrastrukturę techniczną czy nawet garaże z dopuszczoną maksymalnie - 15% pow. zabudowy. Z całą stanowczością można przyjąć, że taka sytuacja jest praktycznie nierealna". Odnosząc się do zarzutu drugiego skargi, organ samorządu terytorialnego wskazał, że wykluczenia zawarte w § 7 ust. 5 przedmiotowej uchwały zostały zastosowane z uwagi na to, iż z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane wynika, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30%, a to stanowi o możliwości prowadzenia działalności usługowej w budynku mieszkalnym. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślił, że teren 2 MN to około 3 ha, z czego 1,2 ha, według zapisów planu, można byłoby przeznaczyć np. na garaże, które mogłyby być umiejscowione na tzw. działce odrębnej jako zabudowa samodzielna, a nie towarzysząca zabudowie mieszkaniowej. Dla tego obszaru 1,2 ha nie wyznaczono nawet terenu powierzchni biologicznie czynnej, zatem teoretycznie mógłby on być w całości zabudowany garażami. Ponadto, jeżeli jeden z właścicieli zabuduje 40 % tego terenu, to nie będzie można zrealizować na pozostałym terenie, funkcji podstawowej. Pełnomocnik organu samorządu terytorialnego podtrzymała na rozprawie argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie, uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465). W wyniku przeprowadzenia – według kryterium zgodności z prawem - kontroli zaskarżonej uchwały Nr V/27/2024 Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 22 sierpnia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego ulicami Kolberga i Techników oraz terenami kolejowi – część A - stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymagało, że – jak zasadnie podniósł w skardze organ nadzoru - zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), nakazujący sporządzenie planu miejscowego zgodnie z przepisami u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. (ówczesny tekst jedn. z dnia 23 maja 2023 r. Dz.U. z 2023 r. poz. 977), gdyż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego ulicami Kolberga i Techników oraz terenami kolejowymi - została podjęta przez Radę Gminy Chełm Śląski 1 grudnia 2022 r. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzują rodzaje naruszeń prawa powodujących nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według art. 28 ust. 1 tej ustawy, tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W skardze złożonej w niniejszej sprawie, pierwszy z dwóch zarzutów podniesionych wobec zaskarżonej uchwały, dotyczył nieprawidłowej realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zarzut powyższy, na gruncie rozpoznawanej sprawy, należało uznać za zasadny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W uchwale będącej przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, w § 3 pkt 9 zdefiniowano towarzyszący sposób zabudowy i zagospodarowania, jako "sposoby zabudowy i zagospodarowania dopuszczone w ustaleniach szczegółowych, jakie mogą wyłącznie współwystępować z przeznaczeniami terenów na poszczególnych działkach". Według tej definicji "dopuszcza się realizację na działkach odrębnych: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść, dojazdów oraz miejsc do parkowania, w odniesieniu do których nie ma zastosowania minimalny wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej" przy czym udział łącznej powierzchni tych działek w odniesieniu do powierzchni poszczególnych terenów, nie może przekraczać 40%. W ustaleniach szczegółowych, dla terenów przeznaczonych do zabudowy, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, realizację miejsc do parkowania dopuszczono w formie m. in. garaży wolnostojących. Z powyższego wynika, że zaistniała możliwość realizacji miejsc do parkowania, w tym w formie garaży, na działkach odrębnych w odniesieniu do których nie ma zastosowania minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Udział łącznej powierzchni działek odrębnych w odniesieniu do powierzchni terenu, na którym są położone nie może przekraczać 40%. Zasadnie zatem podniósł organ nadzoru w skardze, że tak sformułowany przepis uchwały umożliwia zagospodarowanie terenu o danym przeznaczeniu - np. MN czyli terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w taki sposób, że 40% powierzchni tego terenu będzie mogła być zajęta np. pod garaże. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej uchwale - w ustaleniach dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu o przeznaczeniu MN, w § 7 ust. 2 pkt 8 określono, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 55 % dla tego terenu. Ustalenia przedmiotowego planu kształtują się zatem w ten sposób, że 55 % danego terenu MN to minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie dopuszczona została możliwość, że 40 % tego terenu zostanie zajęta przez "działki odrębne", w odniesieniu do których – według § 3 pkt 9 uchwały - nie ma zastosowania minimalny wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej. W ten sposób dopuszczono, że na danym terenie MN, pozostanie do realizacji podstawowego przeznaczenia – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – tylko 5 % powierzchni danego terenu, jeśli 40 % tego terenu zostanie zajęte przez "działki odrębne", co zostało dopuszczone w zaskarżonej uchwale. Przede wszystkim jednakże, określając w zaskarżonej uchwale, że 55 % terenu MN to minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla tego terenu, organ uchwałodawczy całkowicie pominął wskazanie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, chociaż było to obligatoryjne według art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten wprowadził bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Analogiczne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stwierdzić należało również w § 6 zaskarżonej uchwały, w którym określono (w § 6 ust. 2 pkt 7), minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 30 %, dla terenu oznaczonego symbolem 1MW o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną pomijając całkowicie określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Taka sama ocena w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dotyczy regulacji zawartej w § 8 uchwały, który został przyjęty dla terenów oznaczonych symbolami 1U i 2U o przeznaczeniu pod usługi oraz w § 10 uchwały – dla terenu o przeznaczeniu pod usługi lub produkcję, a także w § 16 – dla terenu o przeznaczeniu pod garaże i w § 17 – dla terenu o przeznaczeniu pod elektroenergetykę. Do powyższej kwestii z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwały zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowym, odnieść należało ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 września 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 534/23, bowiem dotyczyła analogicznego zagadnienia, jak występujące w przedmiotowej sprawie. Według wymienionego wyroku – z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że – w zakresie, w jakim obowiązek dotyczy ustalenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej – parametr ten należy ustalić w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Nie jest zatem możliwa modyfikacja ww. parametru na gruncie uchwały w przedmiocie planu miejscowego polegająca na ustaleniu tego parametru w odniesieniu do "terenu". Pojęcie "teren" jest pojęciem szerszym od pojęcia "działki budowlanej", której definicję zawiera sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 12 ("ilekroć w ustawie jest mowa o »działce budowlanej« - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego"). Działka budowlana jest zatem nieruchomością, która posiada dodatkowe cechy, które umożliwiają realizację na niej obiektów budowlanych. "Teren" jest pojęciem szerszym, bowiem może obejmować obszar gruntu w skład którego wchodzą nieruchomości o różnym przeznaczeniu i charakterze, w tym również działki budowlane [...] Stwierdzić należy, że w przypadku spornego parametru w postaci minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej należy określić go poprzez odniesienie do "powierzchni działki budowlanej", skoro ustawodawca expressis verbis wprowadza taką właśnie definicję tego wskaźnika zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 534/23, dostępny w CBOSA). W przedmiotowej sprawie stwierdzić zatem należało, że określając w zaskarżonej uchwale, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla danego terenu (w przypadku wyżej wymienionych terenów) organ uchwałodawczy pominął wskazanie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a wobec tego doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten wprowadził bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Nieprawidłowa realizacja delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzona wadliwość wymienionej uchwały – z uwagi na kluczowy charakter naruszenia – jako dotyczącego przepisu będącego upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Jednakże dodatkowo stwierdzić należało, że zasadny był zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404 - dalej: rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe określenie w uchwale przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: 1MN i 2MN. W § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały ustalono zakaz lokalizowania na tych terenach zabudowy mieszkaniowej w układzie bliźniaczym, szeregowym i grupowym. Zasadnie zatem podniósł skarżący, że tak sformułowanymi zapisami, dotyczącymi wymienionych wyżej terenów, faktycznie ustalono przeznaczenie tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, która zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia określona jest symbolem MNW. Zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi, według którego § 7 ust. 5 jak również § 8 ust. 3 i § 10 ust. 3 przedmiotowej uchwały zostały podjęte z naruszeniem § 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. Natomiast w § 7 ust. 5, § 8 ust. 3 i § 10 ust. 3 uchwały określone zostały wykluczenia przeznaczenia wskazanych terenów, w sposób nie uwzględniający zawartych w załączniku nr 1 "Standardów stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych". Według bowiem pkt 5 "Standardów", określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczonych, dokonuje się w części tekstowej planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. W związku z tym, wykluczenie konkretnego przeznaczenia terenu może dotyczyć tylko takiego przeznaczenia, które zostało określone dla danego terenu w tabeli zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Nie spełniają tego warunku unormowania zawarte w § 7 ust. 5 jak również – częściowo - w § 8 ust. 3 i w § 10 ust. 3 przedmiotowej uchwały. W wyniku przeprowadzenia – według kryterium zgodności z prawem - kontroli zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały.