II SA/Bd 503/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu M.-P. sp. z o.o. spółka komandytowa w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.-P. sp. z o.o. spółka komandytowa w B. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku M. O., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B.. W dniu [...] października 2015 r. Z. W. i Z. W. złożyli wniosek o unieważnienie ww. decyzji, wskazując, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, niesłusznie pomijając właścicieli działek o nr [...] i [...] w obrębie [...]. Wniosek powyższy, z racji na nieuzupełnienie braków formalnych pisma, pozostawiony został bez rozpoznania. Na skutek postępowania sprawie bezczynności organu I instancji, wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 58/17 Prezydent Miasta B. został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2015 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ wskazał, że brak jest podstawy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium podniosło, że w postępowaniu zakończonym uchylaną decyzją pominięto podmioty uznane poprzednio za strony postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy (przede wszystkim inwestora) i nie zapewniono im udziału w każdym stadium postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2014 r., wydanej na wniosek M. O. i przeniesionej następnie – mocą decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. – na [...] sp. z o. o. (skarżącą). Organ powielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Po rozpoznaniu odwołania Z. i Z. W. od powyższej decyzji, w której podtrzymali zarzut nieuzasadnionej odmowy przyznania im statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na skutek sprzeciwu skarżącej spółki od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1311/18 uchylił decyzję organu odwoławczego, podnosząc, że organ odwoławczy nie wskazał okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazał, jakie przepisy naruszył organ I instancji i w jaki sposób ma to wpływ na ocenę, że sprawa jest niewyjaśniona. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a.") organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, iż w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy wnioskodawcy nie posiadali nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, jednak nieruchomość pozostająca ich własnością znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji błędnie uznał, że wnioskodawcy nie mogli być uznani za strony tego postępowania. Organ wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają kręgu stron postępowania w sposób szczegółowy wobec art. 28 k.p.a., a przymiot strony w sprawach o wydanie warunków zabudowy, obok inwestora, posiadają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, które będą narażone na jego oddziaływanie, przy czym za nieruchomości sąsiednie uznać należy także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy z nieruchomością inwestorską, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Stwierdził, że stroną postępowania będą właściciele, którzy wykażą wpływ zamierzenia na możliwość korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. W ocenie organu w niniejszej sprawie stronami postępowania są właściciele nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji – ich nieruchomość znajduje się w zakresie oddziaływania inwestycji, inwestycja będzie miała wpływ na sposób korzystania z tej nieruchomości, a więc przysługuje im status strony postępowania. W odniesieniu do wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1311/18 organ podkreślił, że dopuszczalne jest skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, jeżeli postępowanie wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Taka sytuacja, zachodzi – w ocenie Kolegium – w sprawie niniejszej, albowiem zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. [...] sp. z o. o. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji oraz brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium nie ma podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z urzędu, względnie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji, oraz naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji w zakresie uznania, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wyjaśnienia, w jaki sposób realizacja inwestycji wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości wnioskodawców. Spółka zarzuciła nadto naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawcom przysługuje status strony, mimo że w takim stanie faktycznym i prawnym, w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], organ odwoławczy odmówił przymiotu strony właścicielom działki nr [...] obr. [...]. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumentację na rzecz postawionych zarzutów, zwracając uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania i powinności z niej wynikających dla organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji oraz dostrzegając, że organ odwoławczy kategorycznie uznał status strony wnioskodawców przy jednoczesnym skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania, z pominięciem jednak jakichkolwiek wskazań skierowanych do organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że zakwestionowana decyzja wydana została na skutek przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania mocą wyroku tut. Sądu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1311/18. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu, chyba że nastąpiła zmiana okoliczności prawnych lub faktycznych mających wpływ na aktualność poglądu zawartego w tym orzeczeniu (w niniejszej sprawie okoliczność ta nie zaistniała). W powołanym wyroku tut. Sąd zawarł wytyczne, zgodnie z którymi organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., winien należycie uzasadnić powody powziętego rozstrzygnięcia, wskazać okoliczności wymagające wyjaśnienia w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, wskazać przepisy, których naruszenia dopuścił się organ I instancji i wyjaśnić, w jaki sposób naruszenie to ma wpływ na ocenę, że sprawa jest niewyjaśniona i niekwalifikująca się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Weryfikując prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze, że skład orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany do wyegzekwowania wykonania wytycznych sądu wynikających z poprzedniego wyroku wydanego w tej samej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, iż wskazania zawarte w wyroku o sygn. II SA/Bd 1311/18, dotyczące należytego uzasadnienia decyzji kasacyjnej, ze wskazaniem okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały prawidłowo zrealizowane. Jak wyjaśniono już wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1311/18, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z kolei przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Ocena organu w powyższym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W kontrolowanej sprawie Kolegium w ogóle nie wskazało okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., powielając w zasadzie wady stwierdzone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r. Ponownie, analiza przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dokonana przez Kolegium ograniczyła się do ogólnikowego stwierdzenia, że "niniejsza sprawa, dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny". Kolegium nie wskazało, jakie okoliczności faktyczne sprawy wymagają przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego i dlaczego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. Podobnie też jak w poprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium nie wskazało, jakie przepisy naruszył organ I instancji i w jaki sposób ma to wpływ na ocenę, że sprawa jest niewyjaśniona. Zgodzić należy się także ze skarżącą, że sporna okoliczność – przyznanie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, której wzruszenia domagają się wnioskodawcy – została przez organ odwoławczy kategorycznie przesądzona, co niezbicie wynika z uzasadnienia zakwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy orzekł zatem merytorycznie w powyższej kwestii, by następnie stwierdzić, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie pozwala na powzięcie jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że powyższe nie tylko przeczy logice postępowania organu odwoławczego, ale powoduje po stronie organu I instancji sytuację niedającej się usunąć niepewności co do dalszego postępowania. Z jednej strony bowiem ma on we własnym zakresie przeprowadzić uzupełnione postępowanie dowodowe na okoliczność tego, czy wnioskodawcom przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. o warunkach zabudowy, z drugiej zaś jest on jednocześnie związany, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, stanowiskiem organu II instancji co do tej właśnie okoliczności, przesądzonej w rozstrzygnięciu kasacyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy w zasadzie co do istoty (przesądzenie o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej), winno uzewnętrznić się decyzją reformatoryjną powziętą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie – jak w niniejszym przypadku – decyzją kasacyjną. Sądowa kontrola prawidłowości takiej decyzji, wskutek ewentualnej skargi, nie byłaby w takiej sytuacji ograniczona treścią art. 64a p.p.s.a. i obejmowałaby ocenę zasadności merytorycznego ustalenia organu w spornej kwestii. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał sprzeciw za zasadny. Organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), na które złożyły się uiszczony wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).