II OSK 229/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 179/17 w sprawie ze skargi E. L. i M. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. oddalił skargę E. L. i M. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. (dalej PINB) decyzją z [...] października 2016 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.), nakazał M. L. i E. L. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami przy ul. S. w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb D.) do stanu poprzedniego, tj. sprzed przebudowy, która doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej. Zaskarżoną decyzją WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. L. i E. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 11 i 107 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 51 p.b. Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał, że na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż skarżący byli inwestorami robót budowlanych przeprowadzonych w obrębie części mieszkalnej oraz części garażowej budynku przy ul. S., a roboty te polegały na wyburzeniu w tych obiektach części ścian i budowie nowych, co spowodowało wydzielenie nowych pomieszczeń mieszkalnych. Powstało siedem niezależnych lokali mieszkalnych. Każdy z tych lokali składa się z kuchni, łazienki i co najmniej jednego pokoju. Została również wykonana wewnętrzna instalacja gazowa – każdy lokal mieszkalny wyposażony został w kocioł gazowy c.o. i c.w. Instalacja gazowa wykonana została na podstawie warunków przyłączenia z dnia [...] czerwca 2014 r., załączonych do projektu budowlanego, którego zatwierdzenia odmówił Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] września 2014 r. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, iż w realiach przedmiotowej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W niniejszym przypadku wykonano roboty budowlane, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku, przy czym nie zmieniono charakterystycznych parametrów budynku, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. Wobec poczynionych ustaleń prawidłowo, zdaniem Sądu, PINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., a mianowicie wykonano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Skarżący nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dla zrealizowanej przebudowy obiektów przy ul. S. w P., a co za tym idzie, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie stosownego postępowania, o jakim mowa w art. 50 – 51 p.b. W trakcie postępowania ustalono, że dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość przy ul. S. w P., obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.-część A" w P. Z treści planu wynika, że nieruchomość przy ulicy S. znajduje się na obszarze oznaczonym jako 5MN/U. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 tego planu, tereny oznaczone jako 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U, 5MN/U, 6MN/U i 7 MN/U, to tereny zabudowy jednorodzinnej, usługowej lub mieszkalno-usługowej, natomiast zgodnie z pkt 3 pod tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej przeznaczono tereny oznaczone jako 1MW, 2MW 3MW, 4MW, 5MW, 6MW i 7MW. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących braku możliwości powoływania się na zapisy planu miejscowego, który został uchwalony i wszedł w życie już po zrealizowaniu robót budowlanych i wszczęciu postępowania legalizacyjnego. Sąd podniósł, że orzekając na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zakresie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tak jak w przedmiotowej sprawie, organ I instancji powinien ustalić, jak przedstawiał się stan faktyczny danego obiektu przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego, bowiem istotą danego postępowania jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia w przedmiocie stanu obiektu przed wykonaniem w nim samowoli budowlanej, pozwalają również na określenie zakresu robót przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co ma znaczenie zasadnicze. Postępowaniem naprawczym można bowiem objąć wyłącznie roboty budowlane wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (zgłoszenia). W rozpatrywanej sprawie organ powiatowy nadzoru budowlanego ustalił stan obiektu przed jego przebudową oraz zakres robot budowlanych, jakie zostały wykonane i w wyniku których doszło do zmiany kategorii budynku mieszkalnego z jednorodzinnego na wielorodzinny. Materiał ten został, zdaniem Sądu, prawidłowo przez organy obu instancji oceniony i zinterpretowany i mógł stanowić podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż decyzja PINB jest niejasna i inwestor ma wątpliwości w jaki sposób ją wykonać. Zarówno z sentencji decyzji PINB, jak i z zestawienia tej sentencji z uzasadnieniem decyzji jednoznacznie wynika treść obowiązku nałożonego na skarżących. Sąd wskazał, iż wszczynając i prowadząc postępowanie PINB zakwestionował wykonanie robot budowlanych, które doprowadziły do powstania siedmiu lokali mieszkalnych oraz obejmujących powstanie wewnętrznej instalacji gazowej doprowadzonej do każdego z tych lokali. Jak wyjaśniono na stronie 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku polegać ma na dokonaniu rozbiórki ścian powodujących wydzielenie siedmiu lokali mieszkalnych oraz rozbiórki wewnętrznej instalacji gazowej dla każdego z lokali wydzielonych niezgodnie z prawem. W ten sposób inwestor doprowadzi przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stan ten będzie zgodny ze stanem budynku przed wykonaniem robót, w wyniku których budynek jednorodzinny użytkowany jest jako wielorodzinny. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że nakaz obejmuje taki zakres robót, których wykonanie doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania budynku z budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. Inwestorzy dysponują pozwoleniami na budowę dla przedmiotowych obiektów oraz inwentaryzacją budynku autorstwa mgr inż. E. M., co w odniesieniu do obowiązującego planu miejscowego niewątpliwie, zdaniem Sądu I instancji, umożliwia prawidłowe wykonanie decyzji PINB z dnia [...] października 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. L. i M. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., art. 6 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a w szczególności zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja administracyjna PINB zawiera istotne wady w postaci braku w sentencji precyzyjnego określenia obowiązków adresatów decyzji i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a w szczególności: a) niezasadną akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku precyzyjnego wskazania w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, które konkretnie wymienione roboty naruszają przepisy prawa budowlanego, gdyż wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia, b) niezasadną akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku precyzyjnego wskazania w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB jakie konkretnie działania i jakie roboty, jakiej kolejności miałyby być wykonane przez skarżącego celem przywrócenia budynku do stanu poprzedniego; 2) art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie braku wszechstronnej i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w tym nie przeprowadzenia przez organy z urzędu dowodu z opinii biegłego ustalającego, które konkretnie roboty zrealizowane przez skarżącego stanowiły samowolę tj. brak przeprowadzenia inwentaryzacji robót i ogólnikowe określenie w decyzji, że wszystkie roboty zrealizowane w budynku przez skarżącego stanowią samowolą budowlaną w myśl prawa budowlanego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji; II. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez uznanie, że istnieje konieczność doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy roboty zostały zakończone przez skarżących przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. H. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., art. 6 k.p.a., zauważyć wypada, że wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, pomimo bardzo ogólnie sformułowanego w sentencji decyzji organu I instancji nakazu doprowadzenia "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami przy ulicy S. w P. (dz. nr [...], ark. [...], O.) do stanu poprzedniego, tj. sprzed przebudowy, która doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej", z treści tej decyzji w sposób wystarczający jasny wynika, o jaki "stan poprzedni" chodzi. W motywach powyższej decyzji bowiem wyraźnie wskazano, że dla przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta P. wydał w szczególności następujące decyzje: 1) z dnia [...] lutego 1971 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego – ½ bliźniaka oraz zatwierdzającą projekt budowlany, załączony przez wnioskodawcę; 2) z dnia [...] kwietnia 1971 r., udzielającą pozwolenia na budowę instalacji "wod.-kan. C.Wm i centralnego ogrzewania" oraz zatwierdzającą projekt budowlany, załączony przez wnioskodawcę; 3) z dnia [...] sierpnia 1974 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nakazującą rozebranie szopy oraz wykonanie balustrad; 4) z dnia [...] marca 1989 r., udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą tymczasowy garaż murowany oraz rozbudowę istniejącego garażu, której integralną część stanowi m.in. projekt budowlany. W dalszej części tej decyzji opisano przedmiotowy budynek, zrealizowany zgodnie z ww. decyzjami oraz wskazano, że M. i E. L. przedłożyli inwentaryzację budynku przy ulicy S. w P., sporządzoną przez E. M. Inwentaryzacja ta, dołączona do akt administracyjnych niniejszej sprawy, potwierdza przeprowadzenie robót budowlanych, w wyniku których wydzielono siedem lokali mieszkalnych w ww. budynku. W powyższej dokumentacji inwentaryzacyjnej na kserokopiach rysunków zamieszczonych w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 1971 r. kolorem czerwonym naniesiono zmiany wprowadzone w przedmiotowym budynku w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zmiany te zostały opisane w omawianej decyzji organu I instancji. W dalszej jej części wskazano na konieczność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, "a więc także dokonanie rozbiórki ścian powodujących wydzielenie siedmiu lokali mieszkalnych oraz wewnętrznej instalacji gazowej dla każdego z lokali wydzielonych niezgodnie z prawem". W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego polegać ma na likwidacji samowolnie zrealizowanych zmian, naniesionych w ww. inwentaryzacji kolorem czerwonym i w rezultacie przywrócenie stanu zgodnego ze wskazanymi wyżej decyzjami z dnia [...] lutego 1971 r., z dnia [...] kwietnia 1971 r., z dnia [...] sierpnia 1974 r. oraz z dnia [...] marca 1989 r. W zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, potwierdzono stanowisko PINB i wskazano, że doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego ma polegać na przywróceniu stanu "sprzed przebudowy, która doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej". W tej sytuacji nie było potrzeby wyraźnego wymieniania, jakie konkretnie wykonane roboty naruszają przepisy prawa budowlanego, gdyż zrealizowane przez inwestorów prace należy traktować jako całość. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest więc, czy np. niektóre z wykonanych robót budowlanych można było wykonać bez pozwolenia na budowę, czy bez zgłoszenia, bo wszystkie te roboty stanowiły w istocie jedynie element większej całości, tj. całego kompleksu robót budowlanych, które – jako całość mająca doprowadzić do efektu finalnego w postaci utworzenia siedmiu odrębnych lokali mieszkalnych i zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny – wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym znaczenia, że w kwestionowanych decyzjach nie wskazano, "jakie konkretnie działania i jakie roboty, jakiej kolejności miałyby być wykonane przez skarżącego celem przywrócenia budynku do stanu poprzedniego", bowiem istotne jest przywrócenie stanu sprzed przebudowy, która doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a dobór koniecznych dla realizacji tego celu robót i metod działania organy pozostawiły inwestorom. Reasumując należy podkreślić, że przywrócenie stanu poprzedniego, to doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu sprzed zrealizowania samowolnych robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że w sprawie tej nie było potrzeby przeprowadzenia przez organy z urzędu dowodu z opinii biegłego ustalającego, które konkretnie roboty zrealizowane przez skarżącego stanowiły samowolę, a uznanie, że wszystkie roboty zrealizowane w budynku przez skarżącego stanowią samowolą budowlaną w myśl prawa budowlanego – jak już wyżej zaznaczono – było uzasadnione z uwagi na fakt, iż wszystkie te roboty stanowiły w swej istocie element większej całości, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły zatem art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez uznanie, że istnieje konieczność doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy roboty zostały zakończone przez skarżących przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji stosują przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji. Kontrola prawidłowości tych decyzji dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne obejmuje stan faktyczny i prawny z daty orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 2243/16). Zauważyć przy tym trzeba, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano samowolnie, a więc na ryzyko inwestora. Przeprowadzając samowolnie roboty budowlane ich sprawca działa bezprawnie i nie może oczekiwać, że jego działanie spotka się z aprobatą organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB nie naruszają prawa, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a także art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd ten nie miał więc podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i słusznie skargę oddalił, stosownie do art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.