II SA/Łd 681/18

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych - oddala skargę. a.bł. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), powoływanej także jako: "Prawo budowlane", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], wnoszącą sprzeciw odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodu zimowego i dwóch budynków gospodarczych wolnostojących na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. 40/2, w obrębie ew. [...], przy ul. A 3 w Ł. Wojewoda wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji J.W. – pełnomocnik inwestora K.S. zarzuciła jej "wiele nieścisłości", podnosząc, iż wymagane przez organ I instancji dokumenty zostały w toku postępowania złożone, czyniąc zadość wymaganiom wydanego w sprawie postanowienia. Organ II instancji odwołał się do treści art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 5c i ust. 6 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, następnie wyjaśnił, że po zapoznaniu się z przedłożonymi przez inwestora dokumentami, załączonymi do ww. zgłoszenia, organ I instancji stwierdził braki i nieprawidłowości w następstwie czego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, m.in. poprzez: - uzupełnienie właściwej daty rozpoczęcia robót budowlanych; - właściwe wypełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane; - decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na cele mieszkaniowe jednorodzinne na terenie działki nr 40/2 obręb [...] przy ul. A 1 w Ł.; - dokumentów potwierdzających dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na cele mieszkaniowe jednorodzinne (decyzje o warunkach zabudowy, zgłoszenie lub pozwolenie na wykonywanie robót); - doprowadzenie do zgodności planowanych robót budowlanych, polegających na budowie ogrodu zimowego zgodnie z powszechnie przyjętą definicją oranżerii, znajdującą się w słowniku języka polskiego PWN; - opis rodzaju, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz odpowiednie szkice i rysunki planowane na terenie zespołu przyrodniczo krajobrazowego "A" zgodne z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A". Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wojewoda stwierdził, że działka nr ew. 40/2, obręb [...], położona przy ul. A 3 w Ł., na rysunku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 3 ZP/U - jest to teren zieleni urządzonej i zabudowy usługowej w postaci hotelowej, sportowo-rekreacyjnej, dydaktycznej. Z dołączonej do zgłoszenia mapy wynika, że działka o nr ew. 40/2, oznaczona w ewidencji gruntów symbolem B (budowlana), jest zabudowana. Planowana inwestycja obejmuje budowę ogrodu zimowego o powierzchni 33,49 m2 i dwóch budynków gospodarczych o powierzchni 29,25 m2 oraz 33 m2, co zmienia sposób zagospodarowania ww. działki. Z materiału dowodowego nie wynika wprost czy wskazany budynek mieszkalny jest jednorodzinny, czy rekreacyjny. Także to, że inwestycja dotycząca ogrodu zimowego budzi wątpliwości odnośnie jej zakresu, gdyż załączone rysunki wskazują na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy organ odwoławczy stwierdzi upływ terminu od wniesienia sprzeciwu, powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie natomiast, gdy organ orzeknie, że nie może się ona ostać w obronie prawnym, orzeka o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu w tym zakresie postępowania organu I instancji, jako że dalsze procedowanie w tej sprawie nie jest już możliwe. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...]. Inwestor nie przedstawił wymaganego dokumentu w określonym terminie, co zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego obligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył K. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], polegające na tym, że organ nienależycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, a także, że nie zostały spełnione warunki dla takiego rozstrzygnięcia, w świetle zgromadzonych dokumentów. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej zbyt ogólne, niejasne i nie dające się zweryfikować uzasadnienie, pomijające stanowiska doktryny i orzecznictwa w powyższej sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzupełnienia dokumentów nastąpiło w zakreślonym terminie. Jednakże organ I instancji arbitralnie odniósł się do sprawy, nie wyjaśnił jej wszystkich okoliczności i wydał decyzję odmowną. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ II instancji przywołał argumenty Prezydenta Miasta Ł., a argumentom skarżącego odmówił racji bez uzasadnienia wskazanego w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja pomimo całkowicie błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygające znaczenie ma wszakże nie okoliczność, że inwestor pomimo zobowiązania nie złożył szeregu dokumentów, w tym między innymi decyzji o warunkach zabudowy, lecz fakt, że teren na którym inwestycja ma być realizowana objęty jest regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym projektowana zabudowa jest sprzeczna. To zaś sprawia, że organ obligowany był do wniesienia sprzeciwu na postawie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Objęte zgłoszeniem roboty budowalne dotyczyły budowy ogrodu zimowego oraz dwóch budynków gospodarczych. Jak wynik z załączonego projektu zagospodarowania działki budynki gospodarcze miały charakter obiektów wolnostojących, natomiast ogród zimowy miał przylegać do zachodniej i częściowo południowej ściany budynku mieszkalnego. Zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 13 lutego 2018r. W dniu 28 lutego 2018r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez m.in. wskazanie daty rozpoczęcia robót, prawidłowe wypełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na cele mieszkaniowe oraz dokumentów potwierdzających dokonanie wspomnianej zmiany sposobu użytkowania. "doprowadzenie do zgodności planowanych robót budowlanych polegających na budowie ogrodu zimowego do budowy ogrodu zimowego zgodnie z powszechnie przyjętą definicją legalną oranżerii (..,)", wskazanie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych oraz złożenie odpowiednich szkiców i rysunków w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, ze wskazaniem, iż niewykonanie powyższych obowiązków spowoduje wniesienie sprzeciwu przez organ. Postanowienie doręczone zostało pełnomocnikowi inwestora w dniu 14 marca 2018r., zaś w dniu 20 marca 2018r. inwestor przedłożył uzupełnienie zgłoszenia poprzez złożenie wypisu z rejestru gruntów, wypisu z ewidencji budynków, zawiadomienie o nadaniu numeru porządkowego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Jednocześnie wskazał, iż działka stanowiąca teren inwestycji jest działką budowlaną, zaś zlokalizowany na niej budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co potwierdzają przedłożone dokumenty. W dniu [...] r. organ wniósł sprzeciw wskazując, iż inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych nań postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r., bowiem nie przedłożył wymaganych rysunków i szkiców jak również dokumentacji, zawierającej opis rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót wymaganych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2009r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "A" (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. 1764), nadto zaś nie przedłożył dokumentów potwierdzających dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na cele mieszkaniowe jednorodzinne. Powyższe oznacza, że sprzeciw wniesiony został przez organ administracji architektoniczno – budowalnej w ustawowym terminie (art. 30 ust. 5 i 5d ustawy Prawo budowalne) i pomimo całkowicie błędnego uzasadnienia wywiera skutki prawne. Wskazać bowiem należy, iż dla obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 25 stycznia 2018r. (Dz.Urz.Woj [...] z dnia 15 lutego 2018r., poz. [...]). Oznacza to, iż organy obowiązane były sprawdzić zgodność projektowanej inwestycji z zapisami planu, stanowiącymi bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Te zaś sytuują teren inwestycji w jednostce planistycznej 3ZP/U, definiowanej jako tereny zieleni urządzonej i zabudowy usługowej oraz 4WS definiowanej jako tereny wód powierzchniowych. Zabudowa realizowana ma być na części działki położonej w jednostce 3 ZP/U, dla której ustalenia planu, określone w § 36 są następujące: 1) przeznaczenie podstawowe – tereny zieleni urządzonej i zabudowy usługowej w postaci zabudowy hotelowej, gastronomicznej, sportowo – rekreacyjnej, 2) przeznaczenie uzupełniające – sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono zagospodarowanie terenów w formie parku (§ 36 ust. 4 pkt 1), zabudowy hotelowej (§ 36 ust.4 pkt 2) i obsługi przystani (§ 36 ust. 4 pkt 3). Każda z dopuszczalnych form wyklucza lokalizację nowych budynków gospodarczych i garażowych (pkt 2 lit c tiret 2 i pkt 3 lit c tiret 2), zaś w przypadku zagospodarowania terenów w formie parku - zakaz lokalizacji jakichkolwiek nowych budynków i ogrodzeń (pkt 1 lit e). § 5 uchwały, ustalający ogólne zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przewiduje natomiast dla istniejącej zabudowy, której funkcja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania na funkcję zgodną z przeznaczeniem terenu (lit. a) oraz remontów i przebudowy bez prawa do odbudowy, rozbudowy i nadbudowy (lit b). Przyjmując zatem za skarżącym, iż zabudowa zrealizowana na działce o numerze geodezyjnym 40/2 ma charakter mieszkaniowy, co zdaje się potwierdzać przedłożony wypis z ewidencji budynków, jest ona niezgodna z aktualnym przeznaczeniem tego terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż dopuszczalna jest wyłącznie jej adaptacja lub modernizacja na podstawie § 5 uchwały, zaś nowa zabudowa realizowana być może wyłącznie na podstawie uregulowań planistycznych, odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3 ZP/U. Żadne z uregulowań § 36 uchwały (odnoszącego się do wspomnianego terenu) nie pozwala natomiast na lokalizowanie budynków gospodarczych czy ogrodów zimowych, niezależnie od tego czy stanowią one obiekt samodzielny czy też rozbudowę budynku mieszkalnego. Z tych względów zgłoszony przez organ sprzeciw uznać należy za prawidłowy, pomimo całkowicie błędnego uzasadnienia oraz przywołania niewłaściwej podstawy prawnej (art. 30 ust.5c ustawy Prawo budowalne). Ponieważ jednak aktualna w sprawie podstawa prawna istnieje w systemie prawnym (art.30 ust. 6 ustawy Prawo budowalne), ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny nie jest sporny i nie budzi wątpliwości, zaś uchwała planistyczna dostępna jest powszechnie, uchybienia te uznano za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono przeto skargę, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. dc