II SA/Bd 1239/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownika GOPS w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 4 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) odmówił przyznania P. J. (dalej określany jako Skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze złożonego przez Skarżącego [...] .05.2021r. pisemnego oświadczenia wynika, iż po rozwiązaniu umowy o pracę rozpoczął wykonywanie zwykłych czynności domowych wykonywanych w każdym gospodarstwie w postaci zakupów, sprzątania, przygotowywania posiłków, prania, a nie czynności typowo opiekuńczych wykonywanych bezpośrednio przy małżonce, poza pomocą przy kąpieli. Te zwykłe czynności domowe wykonywała wcześniej matka żony Skarżącego. Wprawdzie Skarżący oświadcza, że żona wymaga długotrwałej opieki, jednak wykonywane przez niego czynności nie są czynnościami opiekuńczymi realizowanymi przy osobie, której stan zdrowia uniemożliwia osobiste wykonywanie tych czynności. Zwykłe czynności domowe, nawet wykonywane wyłącznie przez wnioskodawcę, można tak rozplanować, aby nie uniemożliwiały one świadczenia pracy zawodowej. Po ustaniu stosunku pracy Skarżący nie zaczął sprawowania opieki nad swoją żoną, ale faktycznie "zwolnił" swoją teściową z wykonywania prac domowych. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Skarżący nie wykazał sprawowania stałej bądź długotrwałej opieki nad swą małżonką, która uniemożliwiałaby mu realizację zatrudnienia. Wobec niespełnienia warunku określonego w przepisie art. 17 ust. 1 uśr nie ma możliwości przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo organ podtrzymał tezę, że wolą i zamiarem ustawodawcy było zaliczenie do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 uśr z wyjątkiem małżonka osoby niepełnosprawnej. Świadczy o tym treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Potwierdzeniem powyższego jest też przepis art. 16a ust. 1 uśr. Odwołanie od ww. decyzji złożył Skarżący, zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim jako osobie należącej do kręgu osób obciążonej powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka; b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez odwołującego a sprawowaniem przez niego opieki podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez męża dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 17 ust. 1 uśr utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności z [...] .11.2018 r. wynika, że żona Skarżącego legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od [...].08.2017 r. do [...] .11.2021 r. Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] .04.2021 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyraźnie zajęło stanowisko, znajdujące uzasadnienie w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, co do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr w sytuacji ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez małżonka osoby wymagającej opieki i braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, stanowiska tego nie uwzględnił. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko Kolegium wskazało, że obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności ciąży na małżonku osoby wymagającej opieki i jest on w pierwszej kolejności uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, przy czym SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. Skarżący do [...] .07.2020 r. pozostawał w zatrudnieniu i wówczas opiekę nad żoną sprawowała jej matka. Na podstawie decyzji z [...] .11.2020 r., znak [...] i decyzji z [...] .02.2021 r., znak [...] , strona była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...].11.2020 r. do [...] .12.2021 r. Na wezwanie organu co do zakresu sprawowanej opieki Skarżący oświadczył, że z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia żony przejął on obowiązki domowe (gotowanie, pranie, sprzątanie), pomoc żonie przy kąpieli. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania tej opieki. Jednym z niezbędnych warunków przyznania tego świadczenia jest konieczność zapewnienia opieki w takim zakresie, aby uniemożliwiało to wykonywanie osobie sprawującej opiekę pracy zawodowej. Podkreślenia wymaga, że czynności życia codziennego (zrobienie zakupów, przygotowanie posiłków, wizyty u lekarza czy też czynności higieniczne) nie stanowią czynności zajmujących cały dzień przez siedem lub większość dni w tygodniu (por. wyroki WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 762/19 i WSA w Olsztynie II SA/Ol 849/19). Należy też podkreślić, że sposób sprawowania opieki nie został w ustawie o świadczeniach rodzinnych określony i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Według NSA określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być świadczona nie codziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (wyrok z 2.12.2017 r., I OSK 2201/15, LEX nr 2240790). Z akt sprawy wynika, że sprawowany zakres opieki nie wymusza konieczności niepodejmowania czy też rezygnacji z zatrudnienia. Osoba wymagająca opieki, mimo wielu schorzeń, jest osobą poruszającą się przy pomocy kuli, przy czym czynności wskazane przez Skarżącego w złożonym oświadczeniu to czynności nie wymagające zaangażowania w zakresie czasowym uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Wykonywane czynności są czynnościami dnia codziennego, które przy odpowiedniej organizacji dnia z pewnością można wykonywać jako osoba aktywna zawodowo. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 27.08.2010 r., II OSK 1131/10). Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Strona na zadane w dniu [...] .05.2021 r. pytania złożyła ogólnikowe oświadczenie bez szczegółowego wykazania okoliczności świadczących o stałej, ciągłej opiece nad niepełnosprawną żoną. W ocenie SKO obowiązek alimentacyjny może być spełniony poprzez dostarczenie środków na zapewnienie opieki przez osoby trzecie, przy czym wskutek podjętego zatrudnienie można uzyskać środki finansowe na zakup usług opiekuńczych, jak i poprawę sytuacji materialnej rodziny. Odpowiednia organizacja opieki przy współudziale w sprawowaniu opieki przez matkę osoby wymagającej opieki, usługi opiekuńcze sprawowane przez osoby trzecie, wykonywany zakres opieki przez wnioskodawcę nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę. Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącego nad żoną, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W analizowanej sprawie bezsporne było to, że Skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu ww. świadczenia, za wyjątkiem spornej kwestii związanej z oceną, czy nie podjął on lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Ustalając w tym zakresie stan faktyczny, SKO naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 79a § 1 i art. 9 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji w tym zakresie było przedwczesne. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 9 kpa "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Natomiast stosownie do art. 79a § 1 zd. 1 kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Mając na uwadze treść ww. przepisów, organ winien pouczyć Skarżącego o konieczności wykazania, że zrezygnował on z zatrudnienia lub go nie podjął w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, co jednak nie zostało uczynione. Ponadto, kwestionując ww. okoliczności, organ winien rozważyć przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu rozwiania wątpliwości w tym zakresie. Zgodnie z art. 23 ust. 4aa uśr, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej (...) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Stanowisko organów było tym bardziej niekonsekwentne, że nie wyjaśniły powodów, dla których odstąpiły od wcześniejszego stanowiska zaprezentowanego w decyzji Wójta Gminy B. z [...] .11.2020 r., znak [...] , mocą której przyznano Skarżącemu w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną specjalny zasiłek opiekuńczy. Warunkiem przyznania takiego zasiłku jest, stosownie do art. 16a ust. 1 pkt 2 uśr, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a więc te same okoliczności, które aktualnie zostały zakwestionowane. Organy nie wyjaśniły, jakie okoliczności uległy zmianie, że po upływie nieco ponad pół roku od wydania tej decyzji przyjęły zupełnie odmienny pogląd dotyczący konieczności rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego w związku z opieką nad żoną. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ po uzupełnieniu postępowania dowodowego (w szczególności poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) ustali, czy Skarżący nie podjął lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr. W przypadku istnienia wątpliwości organ pouczy Skarżącego o konieczności wykazania tej okoliczności i rozważy celowość zastosowania art. 79a § 1 kpa, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń. Stosownie do rozważań poczynionych w tym zakresie przez SKO, które Sąd w pełni podziela, organ weźmie pod uwagę pogląd, że obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności ciąży na małżonku osoby wymagającej opieki i jest on w pierwszej kolejności uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).