I SA/Wa 1374/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi J. L. i M. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2022 r. nr 727/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr 727/2022 SPN-III.755.2.9.2021.KG z 24 marca 2022r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899 z późn. zm., dalej jako ugn), Wojewoda Mazowiecki (dalej jako organ/wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. nr 225/SD/2020 z 11 grudnia 2020 r. o odmowie przyznania M. L. i J. L. (dalej jako skarżący) odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "Działka gruntu we wsi B.hip. [...] dawny [...]" dz. [...]h. W uzasadnieniu organ podał, że ww. nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), w dacie jego wejścia w życie stanowiła własność M. L. Dalej organ podał także, że w stosunku do ww. nieruchomości nie został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu, zaś decyzją Urzędu Rejonowego w W. z dnia 26 listopada 1997 r. znak [...] M. L. zostało przyznane odszkodowanie za sąsiednią nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako hip. "Działka gruntu we wsi B. Hip. [...] dawny [...]" [...] dz. [...] o pow. 363 m2, a więc – zgodnie z ówczesnymi przepisami za jedną z działek nabytych przez niego w 1944 r. Uzasadniając decyzję odmowną odnośnie do odszkodowania za działkę nr [...] wojewoda wskazał, iż nieruchomość ta nie spełnia jednej z przesłanek wymaganych przez art. 215 ust. 2 ugn, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W zakresie tej ostatniej przesłanki, czyli możliwości władania ww. działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. przez dotychczasowych właścicieli, organ wyjaśnił, że nieruchomość ta była położona na obszarze [...] objętym zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia 28 lutego 1951 r. Dyrekcji Nadzoru Urbanistycznego, w którym określono lokalizację szczegółową [...] na terenie Z. o pow. ca 60,0 ha. Jak podał organ, na podstawie ww. zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia 28 lutego 1951 r. można określić, że teren Fabryki sięgał do ul. [...], proj. ul. [...] i terenów kolejowych, a więc że ww. grunt został objęty inwestycją budowy [...]. Podał przy tym, że w piśmie z 9 maja 1951 r. [...] wskazało kolejność przekazywania terenów inwestorowi, a z załączonego planu sytuacyjnego dla ww. lokalizacji, wynika, iż przedmiotowy teren znajdował się w oznaczonych kolorem czerwonym, czyli - do przejęcia w pierwszym etapie. Wojewoda powołał się w tym zakresie na opinię geodezyjną a także na pozyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego zdjęcia lotnicze z 1953 r. i 1955 r., zgodnie z którymi dawna nieruchomość hipoteczna została ogrodzona i znalazła się w obszarze zajętym przez [...]. W oparciu o powyższe ustalenia, organ przyjął, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek kwalifikująca nieruchomość do wypłacenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn. W skardze na ww. decyzję skarżący zarzucili wojewodzie naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 215 ust. 2 ugn poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wskazanie gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. Hip. "Działka gruntu we wsi B. hip. [...] dawny [...]" dz. [...]h w zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 28 lutego 1951 roku Dyrekcji Nadzoru Urbanistycznego jest wystarczające dla uznania iż nie wypełnione zostały przesłanki wskazane w przepisie dla ustalenia prawa do odszkodowania; - naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6, 7, 9, 11 i 12 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozważenie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla treści podejmowanego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji opartej wyłącznie na błędnych ustaleniach organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji jest zobligowany do wszechstronnego zbadania sprawy; - art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz brak dokonania prawidłowej oceny dowodów znajdujących w aktach postępowania, a także brak w uzasadnieniu decyzji wskazania dowodów, na podstawie których organ przyjął, iż dawny właściciel "nie mógł władać nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 roku". - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 727/2022 z dnia 24 marca 2022 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ugn. Stosownie do ww. regulacji, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio (...) do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zatem, przyznanie odszkodowania za dekretową nieruchomość w. na podstawie powołanego przepisu uzależnione zostało od spełnienia kilku przesłanek: 1) nieruchomość musiała być objęta działaniem przepisów dekretu; 2) nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu musiała być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 3) poprzedni właściciel nieruchomości został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nie została spełniona trzecia przesłanka określona w ww. przepisie. Materiał dowodowy wskazuje, że faktyczna możliwość władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli została utracona najpóźniej w roku 1955, a zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn. Skoro poza dokumentacją związana z budową fabryki samochodów, opinią geodezyjną organ dysponował kilkoma zdjęciami lotniczymi z ww. okresu i dokonał ich analizy przy pomocy biegłego – to sformułowane w skardze zarzuty odnośnie do niewystarczająco przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz błędnych ustaleń – pozostają gołosłowne. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wojewoda punkt po punkcie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, podał między innymi, że na zdjęciach lotniczych kilka lat poprzedzających istotny z punktu widzenia przepisów ugn rok 1958 r. widoczne jest ogrodzenie i trwająca budowa fabryki, to bez jednoznacznych kontrdowodów nie można mówić o możliwości posiadania ww. gruntu w tym samym czasie przez dotychczasowych właścicieli. Skoro zaś strona skarżąca neguje ustalenia organu to miała możliwość wykazania i udokumentowania swoich twierdzeń, co nie miało miejsca w sprawie. Zebrany przez organy materiał dowodowy, szeroko i szczegółowo opisany i oceniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jest wystarczający do przyjęcia, że dawni właściciele utracili możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. a zatem nie zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy ugn. Wbrew zarzutom skargi, odsyłającej do tez wyroku NSA z dnia 17 listopada 1989 r. sygn. akt IV SA 611/89, wyroku NSA z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 311 /96 - w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia choćby z potencjalną możliwością władania ww. gruntem, a zatem zarzuty co do tego, że w realiach niniejszej sprawy skarżący nie muszą wykazywać faktycznego władania nieruchomością – pozostają chybione, a przywołane wyżej orzecznictwo jest nieadekwatne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W kontrolowanej sprawie potencjalna możliwość jakiegokolwiek władania ww. gruntem została w sposób oczywisty wykluczona. Stanowisko organu zostało wyczerpująco i rzeczowo uzasadnione, zaś zarzuty skargi negują jedynie ustalenia organu nie przedstawiając jednak żadnych argumentów za przyjęciem stanowiska przeciwnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy: dokumentacja dotycząca ogromnej inwestycji, zdjęcia lotnicze wskazujące na istnienie ogrodzenia i wybudowane budynki – nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, zadaniem organu nie jest ustalenie w jaki sposób i w jakiej ewentualnie dacie poprzednicy skarżących zostali pozbawieni możliwości władania nieruchomością lecz (zgodnie z przywołanym wyżej orzecznictwem) czy w 1958 r. w ogóle obiektywnie istniała możliwość takiego władania. Z tych samych względów zadaniem organu nie jest ustalenie konkretnej daty rozpoczęcia budowy fabryki – lecz ustalenie czy w 1958 r. ta budowa już trwała wyłączając tym samym możliwość jakiegokolwiek faktycznego dysponowania ww. gruntem przez właścicieli zajętej pod nią nieruchomości. Aby skutecznie zakwestionować ustalenia organu, należało odnieść się rzeczowo do dowodów zgromadzonych w sprawie i wskazać jakie konkretnie błędy organ popełnił przy ich ocenie i jakie czynności organ powinien był podjąć, a których niepodjęcie miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sprawy nie jest przy tym ustalenie czy stanowiący część fabryki czy placu budowy fabryki budynek, skład, bądź droga dojazdowa jest/był w całości posadowiony na konkretnej nieruchomości dekretowej, tylko czy z tej nieruchomości dawni właściciele mogli korzystać w określonej ustawą dacie, skoro w dacie tej trwała na nieruchomości budowa tejże fabryki. Trzeba też mieć na uwadze, że wg ugruntowanego orzecznictwa przepis art. 215 ust. 2 ugn ma charakter szczególny i jako taki musi być wykładany ściśle. Przyjmuje się, że ww. przepis nie może być zastosowany niezależnie od przyczyn, z jakich poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością, a ponadto, że owo faktyczne władanie nieruchomością powinno dotyczyć całej nieruchomości a nie polegać na możliwości władania jedynie poszczególnymi jej częściami (tak NSA w wyroku z 24 stycznia 2020 r., I OSK 3830/18, LEX nr 3065543). Wszystkie te okoliczności organ wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w odniesieniu do wiążącego stanu prawnego, stąd nie sposób uznać, że w sprawie doszło naruszenia art. 107 § 3 kpa czy art. 7, 77 bądź 80 kpa. Trzeba podkreślić, że zasady przyznawania odszkodowań za grunty warszawskie ewoluowały na przestrzeni dziesięcioleci. Przez ponad pół wieku ustawodawca w kolejnych aktach prawnych wielokrotnie ustanawiał i zmieniał zasady ich przyznawania. Na tym tle powstało kilka koncepcji co do tego, komu, za co i w jakiej wysokości przyznawać odszkodowanie. Pierwotnie art. 9 dekretu stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), stanowił, że przepisy (...) ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww. przepisach z 1958 r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. Z kolei wg art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...). W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, (...) mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r., IV SA 832/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów w. bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona w wyniku uznania przez TK w wyroku z dnia 31 maja 1989 r., K 2/88, OTK 1989 nr 1, poz. 1, art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej. W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam (por. wyrok NSA w sprawie OSK 584/04, LEX nr 1090004). Podnoszono w szczególności, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów w. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (Dz. U. Nr 91, poz. 414). Wg doktryny wyrazem niewprowadzenia przez ugn żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów w. była też treść art. 214 ugn. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. C. H., S. M., S. K., Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów w. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym). Z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty w. jedynie w zakresie domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne. Jak wynika z akt sprawy, w 1997r. właściciel dekretowy (M. L.) na podstawie obowiązujących wówczas przepisów - otrzymał już odszkodowanie za jedną z działek zakupionych w 1944r. Zatem ponowne orzekanie o odszkodowaniu za "grunty w.", po zmianie przepisów ugn w sytuacji zapadnięcia już uprzednio rozstrzygnięcia w tym zakresie – nie powinno mieć miejsca z uwagi na res iudicata, zaś uwzględnienie ewentualnie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 (Dz.U.2011.130.762) powinno nastąpić w procedurze wznowieniowej (art. 145a kpa). W okolicznościach tej sprawy nie miało to jednak wpływu na jej wynik. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).