I SA/Kr 958/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Piotr Głowacki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] B. S.A w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 10 czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie [...]zł ([...] złotych). UZASADNIENIE Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K., jako organ egzekucyjny prowadził do majątku zobowiązanej F. S.A, postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16.01.2019r., nr [...] obejmującego zaległość z tytułu podatku od towarów i usług w kwocie należności głównej [...] zł. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem z dnia 16.01.2019r o zajęciu rachunku bankowego w [...] SA, został doręczony spółce za pośrednictwem poczty w dniu 25.01.2019r. W wyniku realizacji w/w zajęcia rachunku bankowego w dniu 24.01.2019r bank przekazał na rachunek organu egzekucyjnego kwotę [...]zł, a w dniu 5.02.2019r przelane zostały środki w wysokości [...] zł. Dokonanie powyższego zajęcia spowodowało naliczenie kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie [...]zł. Pismem z dnia 6.03.2019r spółka złożyła wniosek o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. po przeprowadzeniu postępowania postanowieniem z dnia 12.04.2019r nr [...] określił wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających spółkę na kwotę [...]zł. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał nazwę czynności egzekucyjnej powodującej naliczenie kosztów egzekucyjnych oraz kwotę kosztów egzekucyjnych za wykonane czynności. Na powyższe postanowienie spółka, złożyła zażalenie, zarzucając: - naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018r. póz. 1314 ze zm., zwana dalej "upea") w związku z art. 190 ust.1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji i punktem 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r., sygn.akt SK 31/14, poprzez ustalenie opłaty za zajęcie wierzytelności w niniejszej sprawie w rażąco wygórowanej wysokości, bez uwzględnienia standardów określonych w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności zaś bez wykazania, jakie koszty (wydatki) egzekucyjne zostały faktycznie przez organ poniesione i miały wpływ na wysokość ustalonej opłaty, - naruszenie art. 64 § 6 upea w związku z art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust 1 i art. 84 Konstytucji i punktem 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r.,sygn akt SK 31/14, poprzez ustalenie opłaty manipulacyjnej w sprawie w rażąco wygórowanej wysokości, bez uwzględnienia standardów określonych w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności zaś bez wykazania jakie koszty (wydatki) zostały przez organ faktycznie poniesione i miały wpływ na wysokość ustalonej opłaty manipulacyjnej. W uzasadnieniu zażalenia spółka podniosła, że opłaty naliczane w toku prowadzonej egzekucji powinny prowadzić do uzyskania częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, jednak istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone. Dokonane czynności sprowadzały się do przesłania kilku pism zawiadamiających, bądź będących aktualizacją zawiadomień o zajęciach wierzytelności z rachunku bankowego do banków, a więc czynności, które zdaniem skarżącego nie sposób uznać za szczególnie skomplikowane, czasochłonne, czy wymagające znacznego nakładu pracy lub kosztów. Zdaniem spółki wysokość opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej nie powinna przekraczać opłat minimalnych, a zatem w przedmiotowej sprawie łączna kwota, powinna wynosić [...] zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 10 czerwca 2019r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż stosownie do art. 64c § 1 upea, zarówno opłaty za czynności egzekucyjne, jak i opłata manipulacyjna wraz z poniesionymi przez organ egzekucyjny wydatkami wchodzą w skład kosztów egzekucyjnych. Koszty te powstają w związku z podjęciem przez organy egzekucyjne czynności egzekucyjnych, a ich egzekucja następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji koszty egzekucyjne, co do zasady ponosi zobowiązany. Jak wskazuje się w doktrynie, trafność takiego rozwiązania nie budzi wątpliwości. Powstanie kosztów egzekucyjnych, jak i całe postępowanie egzekucyjne, jest następstwem uchylania się zobowiązanych od wykonywania nałożonych na nich obowiązków. Tym samym to ich negatywna postawa powoduje konieczność podjęcia działań przez organ egzekucyjny. Zgodnie z istniejącym stanem prawnym obowiązek uiszczenia kosztów egzekucji nie zależy od efektów całego postępowania egzekucyjnego. Podobny pogląd reprezentowany jest w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Skoro zostały podjęte czynności egzekucyjne, to nawet jeśli nie doprowadziły do wyegzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zobowiązany powinien ponieść powstałe koszty egzekucyjne. Odnosząc się bezpośrednio do argumentów spółki, zawartych w zażaleniu, dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r., sygn. akt SK 31/14, organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca nie uregulował expressis verbis skutków temporalnych jakie wiążą się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, w którego sentencji stwierdzono o niezgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. Sposób wykonania każdego z wyroków Trybunału Konstytucyjnego zależy od skutków, jakie wyrok ten wywołuje. Dla określenia przedmiotowych skutków w analizowanym przypadku kluczowe znaczenie ma konstatacja, że orzeczenie to dotyczy tzw. "pominięcia prawodawczego". Problem skutków wyroków stwierdzających "pominięcie prawodawcze" należy do złożonych i spornych w doktrynie prawa konstytucyjnego oraz niejednolicie rozstrzyganych przez Trybunał Konstytucyjny. Szeroko prezentowany jest pogląd, że wyroki takie wywołują wyłącznie skutek zobowiązujący (ustalający), tzn. jedynie nakładają na ustawodawcę obowiązek uchwalenia nowelizacji usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną, nie derogując przy tym uznanych za niekonstytucyjne przepisów. Wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r., sygn. akt SK 31/14 nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4 art. 64 § 6 i art. 64 § 8 upea, z tym, że przepisy te utraciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym. Zatem biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone powyżej argumenty, organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie przepisy podważone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28.06.2016r. są prawem obowiązującym. Tym samym nie doszło do naruszenia przez organ egzekucyjny art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea, gdyż opłatę za zajęcie rachunku bankowego zobowiązanej spółki i opłatę manipulacyjną organ naliczył według stawek podanych w w/w przepisach. Odnosząc się do argumentów spółki, dotyczących "wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, iż nie powinna przekraczać opłat minimalnych, a zatem w przedmiotowej sprawie łączna kwota, powinna wynosić [...] zł" - zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją zapisów zawartych w art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim przepis ten nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Trybunał Konstytucyjny orzekł ponadto o niezgodności z Konstytucją zapisów zawartych w art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa on maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Zaznaczyć należy, że w stosunku do opłaty manipulacyjnej, a także w stosunku do opłaty za zajęcie rachunku bankowego przepisy nie określają maksymalnej jej wysokości, lecz jedynie minimalną. Na postanowienie to spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przywołując zarzuty przedstawione w zażaleniu, a nadto podnosząc zarzut naruszenia art. 6,7,8,9,11,77 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 i 140 kpa w zw. z art. 18 upea poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie tego, czy wysokość kosztów egzekucyjnych uzasadniona jest zakresem czynności podjętych przez organ egzekucyjny i wysokością rzeczywiście poniesionych kosztów (wydatków). W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna. Istotą spornego postanowienia było zastosowanie art. 64c § 1 u.p.e.a. w związku z art. 80 § 1 u.p.e.a. w postaci obciążenia opłatą egzekucyjną w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a także opłatą manipulacyjną w wysokości określonej w art. 64 § 6 u.p.e.a. z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne w wysokości odpowiednio 5% i 1 %, bez odniesienia tych kosztów do rzeczywistych wydatków, jakie poniósł organ egzekucyjny w sytuacji, gdy jego czynności sprowadzały się do zajęcia konta bankowego dłużnika. Stosownie do art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty, z zastrzeżeniem art. 64d - za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...] zł [...] gr. Z kolei zgodnie z art. 64 § 6 upea organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż [...] zł [...] gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowienia organów I i II instancji zostały wydane w czasie, gdy przepisy te nie korzystały już z domniemania konstytucyjności, co zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W ocenie sądu stanowisko organu, iż przepisy te należy nadal stosować, gdyż ustawodawca do tej pory nie wprowadził nowego uregulowania jest błędne. W/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, gdzie użyto sformułowania, że badany przepis jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty. Zgodzić się należy z organem co do tego, że wyrok ten nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego przepisu, albowiem przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy. Jednakże organ nie dostrzegł, że przepis taki od chwili ogłoszenia orzeczenia musi być traktowany, jako niezgodny z Konstytucją w granicach takich, jakie zostały określone w wyroku Trybunału. Istotny w niniejszej sprawie jest zakres stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu; w pozostałym zakresie - niezakwestionowanym przez Trybunał należy go nadal stosować. Jednocześnie w celu uniknięcia naruszenia zasad konstytucyjnych, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Analogiczne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17. Nadto zdaniem sądu organy powinny uwzględniać skutki tego orzeczenia z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust.3). Tym samym stwierdzenie niekonstytucyjności zastosowanego przez organy w niniejszej sprawie przepisu skutkuje niemożliwością zastosowania takiego przepisu zarówno przez sąd jak i przez organ w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Zatem bierna postawa ustawodawcy nie może usprawiedliwiać stosowania prawa z naruszeniem Konstytucji. Z uwagi na powyższe, do momentu gdy ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Zatem organ ustalając wysokość opłaty egzekucyjnej oraz manipulacyjnej ma obowiązek rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. W kontrolowanej sprawie organy pominęły kwestę niekonstytucyjności wskazanego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyjętej wysokości kosztów egzekucyjnych. Organy zastosowały art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. i wskazaną tam wysokość kosztów, nie odnosząc się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania, jak również nie odniosły się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych, uwzględniającymi m. in. nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie stanowiły sankcji finansowej. Zastosowanie przez organ górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (należność w kwocie kilkuset tys. zł) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te, nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie bezwzględną sankcją pieniężną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 sierpnia 2019r. LEX nr 2711695). Ustalając wysokość opłaty należy wykazać jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono zobowiązanego, są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w powyższym zakresie nie dokonano żadnego miarkowania, ograniczono się jedynie do treści wskazanych przepisów i efektywności działań organu, skoro dokonano skutecznego zajęcia, nie uzasadniając w pozostałym zakresie kwestionowanym przez stronę skarżąca wyżej wskazanych elementów, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na miarkowanie. Organ nie odniósł się przy tym do okoliczności, że czynności faktyczne podejmowane przez organ egzekucyjny sprowadziły się w istocie do wysłania kilku pism, co nie wymagało szczególnych nakładów pracy, ani nie było skomplikowane. Nie zbadał sprawy w sposób indywidualny, lecz ustalił kwotowo górną granicę spornych opłat stwierdzając, że skoro ustawodawca uznał, że określona procentowo opłata obowiązuje, to wypełnieniem wymogu do jej zastosowania jest jej matematyczno-techniczne wyliczeni i przyjęcie maksymalnej stawki. Powyższe nie uwzględnia w żaden sposób realiów konkretnej sprawy tj. w/w warunków odnoszących się do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu. Zatem bez odwołania do konkretnych czynności wykonanych w sprawie wyliczenie w stosunku do najwyższej kwoty jest najniekorzystniejsze dla zobowiązanego, pomimo najmniejszych z możliwych, co do pracochłonności czynności, jakie zaistniały w kontrolowanej sprawie – zajęcie rachunku bankowego. Gdyby taka mechaniczna zależność miała wprost zachodzić to w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 zawarte zostałyby takie wskazania. Innymi słowy, skarżone organy zupełnie pominęły te argumenty, które - jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału - zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji nie ma rozważań, czy tak ustalone przez organy koszty egzekucyjne za podjęcie kilku nieskomplikowanych czynności, pozostają w "racjonalnej zależności", o której mowa w w/w wyroku, a organ nie rozważył wszystkich okoliczności tej konkretnej sprawy. Uwzględnienie zaś realiów tej sprawy wymagało między innymi: - odniesienia całości ustalonej kwoty kosztów do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego; - uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, określonej jedną decyzją organu podatkowego; - egzekwowana należność objęta była jednym tytułem wykonawczym, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na nakład pracy przy dokonywanych obliczeniach, czy wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, przyjmowanymi kwotowymi limitami tychże opłat. Zatem okoliczności tej sprawy powinny skłonić organy do poddania kosztów ocenie przez pryzmat standardów wynikających z orzeczenia TK z dnia 28 czerwca 2016 r. Brak rozważań w tej materii powoduje, że organy nie oceniły w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi została obciążona strona skarżąca. Nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych limitów opłat, może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że pomimo braku konkretnego przepisu określającego kwotę maksymalną, co do kosztów zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i opłaty manipulacyjnej tj. braku tego określenia w art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., można taką kwotę wyliczyć w sposób czysto proporcjonalny w odniesieniu do innych kwot podanych w podobnych przepisach. W postępowaniu ponownym organ oceni, czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszty egzekucyjne w ustalonej kwocie, realizują nie tylko cel fiskalny (finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi czynnościami organów. W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w razie braku stosownej interwencji ustawodawcy, spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ podda art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 zdanie drugie ustawy egzekucyjnej w/w wykładni prokonstytucyjnej. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy o p.p.s.a.