I OSK 1816/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 321/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 2 marca 2021 r., nr PS-II.8641.10.2021.BT w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Podlaskiego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 2 marca 2021 r., nr PS-II.8641.10.2021.BT w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta S. decyzją z 29 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), uznał A. K. z dniem 28 grudnia 2020 r. za osobę bezrobotną i jednocześnie orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku od ww. daty. Organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że strona spełniła w dniu rejestracji ustawowe warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu odwołania A. K., decyzją z 2 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podkreślił, że istotnym zdarzeniem prawnym w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy, od tej bowiem daty liczony jest okres 18 miesięcy bezpośrednio przed rejestracją, w ciągu których badane są przesłanki do uzyskania uprawnień zasiłkowych. Do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wymagane jest, by przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy były spełnione łącznie. Pierwszą z nich jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację. Z załączonej dokumentacji sprawy wynika, że tej przesłanki bezrobotna nie spełniła. W okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania (tj. od 27 czerwca 2019 r. do 27 grudnia 2020 r.): - była zatrudniona na podstawie umowy o pracę od 27 czerwca 2019 r. do 15 grudnia 2019 r. (12 dni) w wymiarze pełnego etatu (1/1) w R. Sp. z o.o. z siedzibą w P., jako aparatowy urządzeń przemysłu spożywczego (stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem czasu na który została zawarta - art. 30 § 1 pkt 4 K.p.); - była zatrudniona na podstawie umowy o pracę od 9 czerwca 2020 r. do 15 grudnia 2020 r. (190 dni) w wymiarze pełnego etatu (1/1) w H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wykonując pracę tymczasową na rzecz R. Sp. z o.o. jako pracownik pomocniczy w produkcji spożywczej (stosunek pracy ustal w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem czasu, na który była zawarta - art. 30 § 1 pkt 4 K.p.) - łącznie 362 dni - a więc mniej niż 365 dni. Przedstawione w odwołaniu okoliczności oraz załączone akta sprawy wskazują, że bezrobotna zakończyła ostatni stosunek pracy z dniem 15 grudnia 2020 r. (świadectwo pracy zostało wystawione 22 grudnia 2020 r.), które otrzymała w dniu 28 grudnia 2020 r. i w tym też dniu zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Z powyższego wynika, że zainteresowana zgłosiła się do rejestracji jako osoba bezrobotna trzynaście dni po ustaniu zatrudnienia. W ocenie Wojewody, ta okoliczność, niezależnie od powodów, które wpłynęły na taki, a nie inny termin rejestracji w organie zatrudnienia, miała wpływ jedynie na rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną z dniem 28 grudnia 2020 r. i odmowy przyznania prawa do zasiłku od ww. daty. Okoliczność ta nie miała wpływu na uzyskanie przez stronę uprawnień zasiłkowych. Sytuacja nieuzyskania uprawnień zasiłkowych zaistniała w związku z brakiem w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania (tj. od 27 czerwca 2019 r. do 27 grudnia 2020 r.) odpowiedniego, tj. 365 dniowego okresu zatrudnienia. Bezrobotna na dzień rejestracji legitymowała się jedynie 362 dniowym okresem zatrudnienia. Warunek legitymowania się określonym stażem zasiłkowym uwzględnia się wyłącznie w okresie 18 miesięcy przed rejestracją bezrobotnego. Ustawodawca nie dopuszcza innego sposobu ustalania takiego okresu żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewiduje. W niniejszej sprawie nie mają zatem prawnego znaczenia przyczyny, dla których strona nie zarejestrowała się w urzędzie pracy bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, czy też wystawienia świadectwa pracy. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła A. K.. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że kwestię uprawnień do zasiłku dla osoby bezrobotnej reguluje art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, mający charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, a więc nie dającego organom administracji uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w tym zakresie. Z powyższego wynika, że przesłankami warunkującymi uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez skarżącą, które muszą być spełnione łącznie w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania są: okres 365 zatrudnienia oraz istnienie w tym okresie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżąca rejestrując się w dniu 28 grudnia 2020 r. jako bezrobotna nie spełniła w dniu rejestracji wszystkich wymaganych warunków do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. A mianowicie, zdaniem organów, skarżąca rejestrując się jako osoba bezrobotna nie spełniła warunku posiadania okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację. Organy ustaliły, że skarżąca zatrudniona była łącznie 362 dni. Ustalono, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania była ona zatrudniona na podstawie umowy o pracę od 27 czerwca 2019 r. do 15 grudnia 2019 r. (12 dni) w wymiarze pełnego etatu oraz była zatrudniona na podstawie umowy o pracę od 9 czerwca 2020 r. do 15 grudnia 2020 r. (190 dni) w wymiarze pełnego etatu. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia w zakresie okresu zatrudniania są błędne. Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wystawionego przez R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w dniu 17 grudnia 2019 r. (k. 2 akt administracyjnych) wynika, że skarżąca była zatrudniona w okresie od 6 czerwca 2019 r. do 15 grudnia 2019 r., a nie jak błędnie przyjęły organy od 27 czerwca 2019 r. Powyższe wydłuża okres zatrudnienia i oznacza to, że wbrew temu co ustaliły organy, skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację była zatrudniona nawet 365 dni. Mając na względzie powyższe, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), uznając, że uchylenie tylko decyzji organu odwoławczego będzie wystarczające do usunięcia stwierdzonych uchybień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Podlaski wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: 1) art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy A. K. nie spełniła warunku posiadania okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację, kwalifikujących do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych; - polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji poprzez błędne przyjęcie, że zainteresowana w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzającym rejestrację była zatrudniona nawet 365 dni; - polegające na błędnym przyjęciu, że do okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzającego rejestrację wchodzi okres zatrudnienia od 6 czerwca 2019 r. do 26 czerwca 2019 r. II. naruszenie prawa procesowego, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji, w związku z uznaniem przez Sąd, że doszło do błędnego ustalenia w zakresie posiadania okresu zatrudnienia; 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna ulec oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja w ustalonym stanie faktycznym była zgodna z prawem. Naczelny /Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2020 r., poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kontrola sądowa dotyczy sprawy o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a więc zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm). Przepis ten stanowi jednoznacznie, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu (...) jeżeli na dzień rejestracji legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni, który przypada w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu 28 grudnia 2020 r. i w związku z tym okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania liczyć należy od dnia 27 grudnia 2020 r. W tym okresie, tj. od 27 czerwca 2019 r. do 27 grudnia 2020 r. skarżąca przepracowała łącznie 362 dni. Ustalenie Sądu I instancji, jakoby w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania skarżąca przepracowała 365 dni, czy nawet ponad 365 dni, są chybione i nie może budzić wątpliwości, że wynikają z błędnego i nieuzasadnionego - w świetle regulacji wynikającej z powołanego wyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy, uwzględnienia zatrudnienia spoza tego okresu, tj. 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Sąd I instancji liczył bowiem zatrudnienie od 6 czerwca 2021 r., z czym nie można się zgodzić. Treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest jednoznaczna i nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która nie spełniła wymogów w nim określonych. Warunek legitymowania się określonym stażem zasiłkowym uwzględnia się wyłącznie w okresie 18 miesięcy przed rejestracją bezrobotnego. Ustawodawca nie dopuszcza innego sposobu ustalania takiego okresu i żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewiduje. Nie mają zatem prawnego znaczenia przyczyny, dla których skarżąca nie zarejestrowała się w urzędzie pracy w okresie bezpośrednio następującym po ustaniu zatrudnienia i zgłosiła się do organu dopiero 28 grudnia 2020 r., jak również fakt, że do wymaganego stażu zabrakło jej 3 dni. Organom zatrudnienia nie pozostawiono w tym zakresie swobody działania. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, skarżąca udokumentowała tylko 362 dni stażu zasiłkowego, zamiast wymaganych ustawą 365 dni. Skoro nie spełniła ustawowych przesłanek przyznania zasiłku dla bezrobotnych, to nie może być mowy o niewłaściwym zastosowaniu art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez odmowę przyznania jej tego świadczenia. Jednocześnie należy wskazać, że podnoszona przez skarżącą okoliczność braku świadectwa pracy nie stanowiła przeszkody w rejestracji jako osoby bezrobotnej. Przepis § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy ( Dz. U. z 2020 r. , poz. 667) przewiduje bowiem, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta, mając na uwadze obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające przedłożenie kompletu dokumentów oraz przekazanie wymaganych danych, może wyrazić zgodę na rejestrację jako bezrobotnego albo poszukującego pracy osoby nieposiadającej kompletu dokumentów lub która nie przekazała wymaganych danych. Aby móc skorzystać z tego uprawnienia organ musi być jednak powiadomiony przez bezrobotnego o szczególnych trudnościach powodujących zwłokę w uzyskaniu dokumentów potrzebnych do rejestracji. Skarżąca miała zatem możliwość wcześniejszego zgłoszenia się w urzędzie i przedstawienia swojej sytuacji, jednak z uprawnienia tego nie skorzystała. Zgłosiła się do urzędu pracy trzynaście dni po ustaniu zatrudnienia, co przełożyło się na określenie początkowej daty badanego okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, a w konsekwencji na nieuzyskanie wymaganego stażu zasiłkowego niezbędnego do otrzymania świadczenia. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji, gdyż odpowiadały one prawu. Z tego też względu, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach ryku pracy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).