II SA/Bd 603/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Sośno z dnia 28 lutego 2019 r. nr V/32/2019 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na uchwałę nr V/32/2019 Rady Gminy Sośno z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sośno w 2019 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 122 – dalej powoływana jako "u.o.z.") poprzez niewypełnienie ustawowego obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – w § 13 załącznika do uchwały oraz ograniczenie w § 7 ww. załącznika ilości zabiegów sterylizacji bezdomnych zwierząt w zależności od posiadanych środków przeznaczonych na ten cel w budżecie, co nie znajduje umocowania w ww. ustawie o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Wójt Gminy Sośno wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w treści skargi występują istotne nieścisłości w zakresie oznaczenia organu administracji - treść skargi wprawdzie może sugerować, że skarga dotyczyć ma uchwały podjętej przez Radę Gminy Sośno, niemniej określając strony postępowania, skarżący wskazał na Radę Gminy w Sośnie, jako adres podając: ul. Wielkopolska 47 oraz wskazując następujący kod pocztowy: 63-435 - a zatem wnioskować można, że skarżący w skardze podał dane dotyczące nie organu Gminy Sośno, lecz Gminy Sośnie (gmina wiejska, położona w powiecie ostrowskim, województwo wielkopolskie), rzucając cień wątpliwości co do intencji skargi i jej rzeczywistego przedmiotu. Powyższe przesądza o niemożliwości rozpoznania skargi - nie wiadomo bowiem, jaki dokładnie organ administracji ma być stroną niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że jakkolwiek poglądy podawane przez skarżącego można spotkać w orzecznictwie, sama ustawa nie precyzuje, na czym polegać ma de facto określenie "sposobu wydatkowania", co w ocenie organu powinno być odczytywane jako pozostawienie lokalnemu prawodawcy swobody decyzyjnej w tym zakresie. Powyższe jawi się jako tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę istotny fakt określenia w skarżonej uchwale puli pieniężnej przeznaczonej na realizację programu oraz sposobu dokonywania przedmiotowych wydatków w sposób opisowy - por. § 13 skarżonej uchwały, zgodnie z którym: "1. Ustala się wielkość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sośno na 2019 r. w wysokości 27 080,00 zł. 2. Środki finansowe, o których mowa w ust. 1, wydatkowane będą zgodnie z: 1) przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 zpóźn. zm.); 2) zasadami udzielania dotacji na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450 z późn. zm.)." W świetle przytoczonej treści uchwały, w ocenie organu, nie można jednoznacznie stwierdzić, że ujęty literalnie obowiązek wynikający z treści przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. nie został przez Radę Gminy Sośno wypełniony. Wspomniany przepis nie wskazuje w swym literalnym brzmieniu, by obowiązkowe było skonkretyzowanie kwot mających podlegać wydatkowaniu na określone cele. Ponadto, niedoprecyzowanie kwot mających podlegać przeznaczeniu na poszczególne cele realizowane w ramach programu wynika również ze względów praktycznych - obecna treść uchwały jest bardziej "elastyczna", wskutek czego pozwala na bieżące dostosowywanie wydatków do istniejących potrzeb, bez konieczności modyfikowania treści uchwały lub zarzutu działania z przekroczeniem wyznaczonych w niej limitów finansowych. Odnosząc się natomiast, do zarzutów dotyczących treści § 7 skarżonej uchwały (zgodnie z którym: Ilość zabiegów sterylizacji bezdomnych zwierząt odłowionych z terenu gminy Sośno, limitowana będzie wielkością środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy), organ wyjaśniał, że realizacja celów przewidzianych w treści programu zawsze ograniczona jest dostępną i przeznaczoną na dane zadanie kwotą pieniężną. Niemniej, kwestie wyeliminowania ww. treści § 7 i § 13 skarżonej uchwały zostanie poddana pod głosowanie na najbliższej sesji Rady Gminy Sośno. Organ wskazał ponadto, że treść skargi jest wzajemnie sprzeczna - skarżący oświadczył bowiem, że uchwałę zaskarża jedynie w części, formułując zarzuty dotyczące § 7 i § 13 załącznika do uchwały, następnie zaś złożył wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wobec powyższego, organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej, ewentualnie, w przypadku podzielenia przez Sąd stanowiska skarżącego co do zasadności stwierdzenia nieważności - o stwierdzenie nieważności jedynie § 7 i § 13 ust. 1 załącznika do skarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 cyt. ustawy, kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała nr V/32/2019 Rady Gminy Sośno z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sośno w 2019 r. (dalej: Program, uchwała). W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że, wbrew twierdzeniom organu, z treści skargi wprost wynika, że dotyczy ona ww. uchwały nr V/32/2019 Rady Gminy Sośno z dnia 28 lutego 2019 r. Błędne oznaczenie adresu organu nie miało na to żadnego wpływu. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto, powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W ocenie Sądu, zasadnie skarżący zakwestionował § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez radę gminy co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie, jak będą one rozdysponowywane. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14.06.2017 r., sygn. II OSK 1001/17, wyroki: WSA w Krakowie z 19.05.2016 r., sygn. II SA/Kr 221/1; WSA w Opolu z 29.09.2015 r., sygn. II SA/Op 253/15; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29.08.2018 r., sygn. II SA/Go 485/18 i z 19.04.2018 r., sygn. II SA/Go 68/18; WSA w Bydgoszczy: z 22.03.2017 r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z 21.11.2018 r., sygn. II SA/Bd 329/18; z 24.10.2018 r., sygn. II SA/Bd 376/18; z 16.10.2018 r., sygn. II SA/Bd 330/18; z 3.10.2018 r., sygn. II SA/Bd 265/18; z 25.09.2018 r., sygn. II SA/Bd 195/18; z 18.09.2018 r., sygn. II SA/Bd 248/18 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestionowanym § 13 wskazano, że na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone zostaną w budżecie gminy Sośno środki finansowe w kwocie 27 080 zł i wydatkowane zostaną zgodnie z ustawą o finansach publicznych i zasadami udzielania dotacji na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Rada zatem nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Przede wszystkim w § 13 uchwały nie dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Kwestionowany zapis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.. Rada nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła zatem w tym zakresie całkowita dowolność organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Wykonawczy charakter omawianej regulacji ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, a nie niejednoznaczny i budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsce m.in. w przypadku zapisu § 13 uchwały. Wymaga podkreślenia, że treść § 13 ust. 2 uchwały nie może mieć wpływu na powyższą negatywną ocenę wypełnienia przez prawodawcę lokalnego dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z., jak stara się wywieść organ w odpowiedzi na skargę. Tego typu klauzula nie konwaliduje w żaden sposób stwierdzonego braku wyraźnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych, rozumianych jako wskazanie konkretnych form ich wykorzystania w odniesieniu do każdego z zadań Programu. Zapis ten jest zasadniczo pozbawiony wartości normatywnej (potwierdza związanie organu przepisami prawa) i nie odnosi się do przedmiotu uchwały. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. w § 7 uchwały, gdzie ograniczono ilość zabiegów sterylizacji bezdomnych zwierząt od posiadanych środków przeznaczonych na ten cel w budżecie. Zdaniem Sądu, takie sformułowanie przepisu, które uwarunkowuje realizację zadania od posiadanych środków, nie znajduje żadnego umocowania w ww. normie upoważniającej. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie bowiem wskazał na wymóg określenia w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, nie pozostawiając zatem marginesu na formułowanie w zakresie tych dwóch obowiązków jakichkolwiek warunków czy czynników determinujących ich wykonanie. Jak wskazano już wcześniej, i co wynika ze sposobu redakcji art. 11a ust. 5 u.o.z. ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego w całości, skoro na skutek wyeliminowania § 13 uchwały nie zawierałaby ona koniecznej treści, bez której nie może istnieć. Nie było zatem możliwości stwierdzenia nieważności jedynie § 7 i § 13 uchwały, o co wnosił organ. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 11a ust. 5 u.o.z. Z uwagi na powyższe należało orzec na podstawie 147 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.